財(cái)政部門(mén)能否審批工程項(xiàng)目的非招標(biāo)采購(gòu)方式

【探討】

財(cái)政部門(mén)能否審批工程項(xiàng)目的非招標(biāo)采購(gòu)方式

■ 蔣守華

采購(gòu)方式審批是《政府采購(gòu)法》賦予財(cái)政部門(mén)的一項(xiàng)重要職責(zé)，特別是達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的貨物或服務(wù)項(xiàng)目采用非招標(biāo)采購(gòu)方式的，《政府采購(gòu)法》明確規(guī)定由設(shè)區(qū)的市、自治州以上財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)審批。那么，政府采購(gòu)工程項(xiàng)目采用非招標(biāo)方式（包括競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源、競(jìng)爭(zhēng)性磋商等）的，是否也應(yīng)由財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)審批？答案是否定的。然而，實(shí)際工作中，經(jīng)常有財(cái)政部門(mén)對(duì)采用非招標(biāo)方式的工程項(xiàng)目進(jìn)行審批，這是與法律法規(guī)相違背的。

對(duì)《政府采購(gòu)法》等法律法規(guī)的幾種誤解和曲解

《政府采購(gòu)法》第二十七條規(guī)定，采購(gòu)人采購(gòu)貨物或者服務(wù)應(yīng)當(dāng)采用公開(kāi)招標(biāo)方式的，其具體數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，屬于中央預(yù)算的政府采購(gòu)項(xiàng)目，由國(guó)務(wù)院規(guī)定；屬于地方預(yù)算的政府采購(gòu)項(xiàng)目，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定；因特殊情況需要采用公開(kāi)招標(biāo)以外的采購(gòu)方式的，應(yīng)當(dāng)在采購(gòu)活動(dòng)開(kāi)始前獲得設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)的批準(zhǔn)。該條僅規(guī)定貨物或者服務(wù)項(xiàng)目的采購(gòu)方式由政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)（即財(cái)政部門(mén)）審批，未規(guī)定工程采購(gòu)方式審批事宜，按照“法無(wú)授權(quán)不可為”原則，財(cái)政部門(mén)不應(yīng)對(duì)工程項(xiàng)目的非招標(biāo)采購(gòu)方式進(jìn)行審批。

為何部分地區(qū)的財(cái)政部門(mén)會(huì)對(duì)工程項(xiàng)目的非招標(biāo)方式進(jìn)行審批呢？筆者認(rèn)為，除地方政府授權(quán)外，根本原因是對(duì)相關(guān)法律法規(guī)的誤解或曲解。一是對(duì)《政府采購(gòu)法》第二條“本法所稱(chēng)政府采購(gòu)，是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以?xún)?nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為”理解為“政府采購(gòu)既然包括工程，財(cái)政部門(mén)理應(yīng)對(duì)政府采購(gòu)工程項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管，包括非招標(biāo)采購(gòu)方式的審批”；二是將《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第七條“政府采購(gòu)工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)，采用招標(biāo)方式采購(gòu)的，適用《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例；采用其他方式采購(gòu)的，適用《政府采購(gòu)法》及本條例”，以及第二十五條“政府采購(gòu)工程依法不進(jìn)行招標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)依照《政府采購(gòu)法》和本條例規(guī)定的競(jìng)爭(zhēng)性談判或者單一來(lái)源采購(gòu)方式采購(gòu)”曲解為“工程（特別是達(dá)到招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)的工程）項(xiàng)目采用非招標(biāo)方式的，應(yīng)當(dāng)由財(cái)政部門(mén)審批”。更有甚者，為了審批工程項(xiàng)目的非招標(biāo)方式，還會(huì)“越權(quán)”對(duì)《招標(biāo)投標(biāo)法》第六十六條以及《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條規(guī)定的“可以不進(jìn)行招標(biāo)”的情形進(jìn)行認(rèn)定。即在上述兩種誤解的前提下，將《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》規(guī)定的“按照《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目以外的政府采購(gòu)工程，可以采用競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源、競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式”作為附加依據(jù)，認(rèn)為財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)工程項(xiàng)目非招標(biāo)方式進(jìn)行審批。

如何正確適用法律法規(guī)

正確理解法律法規(guī)，是防止越權(quán)審批工程項(xiàng)目非招標(biāo)采購(gòu)方式的關(guān)鍵。

關(guān)于依法必須進(jìn)行招標(biāo)的工程項(xiàng)目的監(jiān)督。先于《政府采購(gòu)法》頒布施行的《招標(biāo)投標(biāo)法》，重點(diǎn)是對(duì)依法必須進(jìn)行招標(biāo)的工程項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)范。為避免同時(shí)執(zhí)行兩部法律產(chǎn)生混亂，《政府采購(gòu)法》及實(shí)施條例明確，政府采購(gòu)工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)，采用招標(biāo)方式采購(gòu)的，適用《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例。而根據(jù)修訂后的《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第四條，國(guó)務(wù)院工業(yè)和信息化、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸、鐵道、水利、商務(wù)等部門(mén)，按照規(guī)定的職責(zé)分工對(duì)有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督。財(cái)政部門(mén)依法對(duì)實(shí)行招標(biāo)投標(biāo)的政府采購(gòu)工程建設(shè)項(xiàng)目的政府采購(gòu)政策執(zhí)行情況實(shí)施監(jiān)督。顯然，財(cái)政部門(mén)不是工程招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)督主體，不能對(duì)依法必須招標(biāo)的工程進(jìn)行監(jiān)督（政府采購(gòu)政策執(zhí)行情況除外），也不能對(duì)是否屬于“可以不進(jìn)行招標(biāo)”的情形進(jìn)行認(rèn)定。

關(guān)于依法不進(jìn)行招標(biāo)的工程項(xiàng)目的監(jiān)督。根據(jù)《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第七條和第二十五條，依法不進(jìn)行招標(biāo)的工程，適用《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例，也即應(yīng)當(dāng)接受財(cái)政部門(mén)的監(jiān)督管理，但不包括對(duì)非招標(biāo)方式的審批，這一點(diǎn)《政府采購(gòu)法》第二十七條已經(jīng)很明確了。財(cái)政部門(mén)要做的工作，就是在工程項(xiàng)目采購(gòu)計(jì)劃備案時(shí)做好分類(lèi)和指導(dǎo)。具體為：采用招標(biāo)方式的，說(shuō)明該工程屬于依法必須招標(biāo)的工程，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行《招標(biāo)投標(biāo)法》及實(shí)施條例。采用非招標(biāo)方式的，通常有兩種情形，一種是未達(dá)到工程項(xiàng)目公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的，招標(biāo)人應(yīng)依照《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第二十五條和《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》第三條第五項(xiàng)規(guī)定，采用競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源、競(jìng)爭(zhēng)性磋商等非招標(biāo)方式，并執(zhí)行《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例；另一種是達(dá)到工程項(xiàng)目公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，但經(jīng)有關(guān)部門(mén)（不包括財(cái)政部門(mén)）認(rèn)定屬于《招標(biāo)投標(biāo)法》及實(shí)施條例規(guī)定的“可以不進(jìn)行招標(biāo)”的工程，或經(jīng)有關(guān)部門(mén)（不包括財(cái)政部門(mén)）批準(zhǔn)“可以不進(jìn)行招標(biāo)”的工程，同樣由招標(biāo)人依法確定非招標(biāo)方式，并執(zhí)行《政府采購(gòu)法》及實(shí)施條例。

需要說(shuō)明的是，《政府采購(gòu)法》第三十一條關(guān)于貨物或者服務(wù)單一來(lái)源采購(gòu)方式的規(guī)定，以及《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第三十八條關(guān)于唯一供應(yīng)商公示的規(guī)定，只涉及貨物或者服務(wù)項(xiàng)目，未涉及工程，因此，工程采用單一來(lái)源采購(gòu)方式，既不需要財(cái)政部門(mén)審批，也不需要單一來(lái)源公示。

關(guān)于工程的屬性及界定。準(zhǔn)確把握工程屬性，合理界定工程、貨物、服務(wù)，是防止錯(cuò)用采購(gòu)方式并導(dǎo)致適用法律錯(cuò)誤的前提。一是不能狹隘理解工程的概念，人為割裂工程屬性。無(wú)論是《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例，還是《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例，在對(duì)工程進(jìn)行定義時(shí)，均采用枚舉法進(jìn)行概括，而非定義工程單指建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建、裝修、拆除、修繕等。結(jié)合《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》關(guān)于建設(shè)工程的定義，即“土木工程、建筑工程、線路管道和設(shè)備安裝工程及裝修工程”，工程應(yīng)指所有通過(guò)設(shè)計(jì)、施工、制造等建設(shè)活動(dòng)形成的有形固定資產(chǎn)。那些與建筑物和構(gòu)筑物無(wú)關(guān)的其他建設(shè)工程，如管道鋪設(shè)、線路架設(shè)、園林綠化、土地整理，以及單獨(dú)的裝飾裝修工程和拆除工程等，也應(yīng)屬于工程的范疇。因此，將“建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建、裝修、拆除、修繕”之外的其他工程割裂出來(lái)，定性為不屬于《招標(biāo)投標(biāo)法》管理的工程，要求其執(zhí)行《政府采購(gòu)法》，是狹隘的。只要具備工程屬性，且達(dá)到工程公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，就屬于《招標(biāo)投標(biāo)法》的管理范疇，不需要財(cái)政部門(mén)審批采購(gòu)方式。二是不能濫用工程的概念，把政府采購(gòu)的貨物當(dāng)成與工程有關(guān)的貨物。工程必須與建設(shè)（施工）緊密相連，離開(kāi)建設(shè)（施工）就不具備工程屬性。已建設(shè)（施工）完成的工程，不能再稱(chēng)為工程，應(yīng)屬于固定資產(chǎn)類(lèi)的貨物范疇。與工程有關(guān)的貨物，也必須與建設(shè)（施工）的時(shí)限不可分割，并與工程的基本功能密不可分。工程建設(shè)完成并達(dá)到基本功能要求后，再采購(gòu)與工程（固定資產(chǎn)）基本功能無(wú)關(guān)的貨物（包括安裝），不屬于與工程有關(guān)的貨物，而應(yīng)屬于《政府采購(gòu)法》的貨物范疇，達(dá)到政府采購(gòu)公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，擬采用非公開(kāi)招標(biāo)方式的，則須由財(cái)政部門(mén)審批。

（作者單位：山東省濰坊市財(cái)政局）

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