公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度給政府采購(gòu)帶來(lái)什么

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度給政府采購(gòu)帶來(lái)什么

◆ 聚焦政府和市場(chǎng)的關(guān)系，管好“看不見(jiàn)的手”，防止政府過(guò)多和不當(dāng)干預(yù)市場(chǎng)

◆ 全面清理妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定和做法，清除市場(chǎng)壁壘，保障各類市場(chǎng)主體公平參與競(jìng)爭(zhēng)、同等受到法律保護(hù)

◆ 參照國(guó)際規(guī)范反思并重塑我國(guó)現(xiàn)行政府采購(gòu)方式、評(píng)審方式，以適應(yīng)多樣化的采購(gòu)需求，實(shí)現(xiàn)維護(hù)采購(gòu)利益與保障公平公正之間的均衡

■ 本報(bào)記者 戎素梅

與時(shí)代脈搏同頻共振的政府采購(gòu)，再次擺脫桎梏，迎來(lái)新契機(jī)。

財(cái)政部近期發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)政府采購(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的通知》（財(cái)庫(kù)〔2019〕38號(hào)，以下簡(jiǎn)稱38號(hào)文），以貫徹落實(shí)《深化政府采購(gòu)制度改革方案》中優(yōu)化政府采購(gòu)營(yíng)商環(huán)境的具體要求。38號(hào)文明確提出全面清理政府采購(gòu)領(lǐng)域妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定和做法，同時(shí)要求各地區(qū)、各部門在制定涉及市場(chǎng)主體的政府采購(gòu)制度辦法時(shí)嚴(yán)格執(zhí)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度。什么是公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度？誰(shuí)來(lái)審查，如何審查，審查什么？實(shí)施這項(xiàng)制度，將給政府采購(gòu)帶來(lái)哪些影響？經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的學(xué)習(xí)、消化、沉淀、思考，業(yè)界對(duì)這些問(wèn)題有了更加全面、深入的理解。

約束政府行為，維護(hù)統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)

受訪專家一致認(rèn)為，開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)審查是黨中央、國(guó)務(wù)院部署的優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措，也是維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的一項(xiàng)重大制度安排。其法律依據(jù)是《反壟斷法》。這項(xiàng)工作此前主要由發(fā)展改革部門主導(dǎo)，近年來(lái)，在國(guó)務(wù)院的部署推動(dòng)下，逐漸擴(kuò)展到政府采購(gòu)等各個(gè)政策制定部門。

2016年6月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2016〕34號(hào)），針對(duì)當(dāng)前存在的地方保護(hù)、區(qū)域封鎖，行業(yè)壁壘、企業(yè)壟斷，違法給予優(yōu)惠政策或減損市場(chǎng)主體利益等現(xiàn)象，要求建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，以規(guī)范政府有關(guān)行為，防止出臺(tái)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的政策措施，逐步清理廢除妨礙全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定和做法。意見(jiàn)列明了審查對(duì)象、審查方式、審查標(biāo)準(zhǔn)、例外規(guī)定等內(nèi)容，這是公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度首次被正式提出。

2017年10月，國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、商務(wù)部、工商總局、國(guó)務(wù)院法制辦聯(lián)合印發(fā)《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則（暫行）》（發(fā)改價(jià)監(jiān)〔2017〕1849號(hào)），從審查機(jī)制和程序、審查標(biāo)準(zhǔn)、例外規(guī)定、社會(huì)監(jiān)督、責(zé)任追究等方面對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度相關(guān)規(guī)定進(jìn)行了解釋和細(xì)化。

今年的《政府工作報(bào)告》明確提出，改革完善公平競(jìng)爭(zhēng)審查和公正監(jiān)管制度，加快清理妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法；3月26日召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)了進(jìn)一步推進(jìn)實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的一系列措施。各地區(qū)、各部門落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度繼續(xù)加速。

具體說(shuō)來(lái)，該項(xiàng)制度的審查對(duì)象為行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織（統(tǒng)稱政策制定機(jī)關(guān)）制定市場(chǎng)準(zhǔn)入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、招標(biāo)投標(biāo)、政府采購(gòu)、經(jīng)營(yíng)行為規(guī)范、資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)等涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施。審查方式為各政策制定機(jī)關(guān)自我審查，同時(shí)應(yīng)聽(tīng)取利害關(guān)系人的意見(jiàn)，也可征求專家學(xué)者、法律顧問(wèn)、專業(yè)機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)或向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。審查標(biāo)準(zhǔn)包括市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出標(biāo)準(zhǔn)，如不得設(shè)置不合理和歧視性的準(zhǔn)入和退出條件等；商品和要素自由流動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，如不得排斥或者限制外地經(jīng)營(yíng)者參加本地招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)等；影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本標(biāo)準(zhǔn)，如不得違法給予特定經(jīng)營(yíng)者優(yōu)惠政策等；影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為標(biāo)準(zhǔn)，如不得違法干預(yù)實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)的商品和服務(wù)的價(jià)格水平等。經(jīng)審查認(rèn)為不具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的政策文件，可以實(shí)施；具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的，應(yīng)當(dāng)不予出臺(tái)，或調(diào)整至符合相關(guān)要求后出臺(tái)。沒(méi)有進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查的，不得出臺(tái)。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至今年2月底，國(guó)務(wù)院各部門、各省級(jí)政府、98%的市級(jí)政府、92%的縣級(jí)政府，四級(jí)政府都已開(kāi)展了審查工作。全國(guó)共審查新出臺(tái)的文件43萬(wàn)份，對(duì)其中的2300多份文件進(jìn)行了修改完善；對(duì)82萬(wàn)份已出臺(tái)的文件進(jìn)行了清理，廢止或修訂涉及地方保護(hù)、指定交易、市場(chǎng)壁壘的文件2萬(wàn)多份。

政府采購(gòu)領(lǐng)域開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)審查具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)

政府采購(gòu)領(lǐng)域如何執(zhí)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度？38號(hào)文明確，各地區(qū)、各部門制定涉及市場(chǎng)主體的政府采購(gòu)制度辦法，要充分聽(tīng)取市場(chǎng)主體和相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)意見(jiàn)，評(píng)估對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響，防止出現(xiàn)排除、限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題。重點(diǎn)審查制度辦法是否設(shè)置不合理和歧視性的準(zhǔn)入條件排斥潛在供應(yīng)商參與政府采購(gòu)活動(dòng)，是否設(shè)置沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)的行政審批或者具有審批性質(zhì)的備案，是否違規(guī)給予特定供應(yīng)商優(yōu)惠待遇等。在政府采購(gòu)相關(guān)制度辦法實(shí)施過(guò)程中，還應(yīng)定期或適時(shí)評(píng)估其對(duì)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的影響，對(duì)妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的，要及時(shí)修改完善或予以廢止。

多位接受采訪的專家表示，較之其他領(lǐng)域，政府采購(gòu)領(lǐng)域開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)審查的基礎(chǔ)性工作相對(duì)較好。在浙江省財(cái)政廳政府采購(gòu)監(jiān)管處副處長(zhǎng)張旭東看來(lái)，政府采購(gòu)領(lǐng)域一直在致力于消除妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象，國(guó)家立法在這方面的努力和成效有目共睹。一方面，《政府采購(gòu)法》第三條明確，政府采購(gòu)應(yīng)遵循公開(kāi)透明原則、公平競(jìng)爭(zhēng)原則、公正原則和誠(chéng)實(shí)信用原則，這與公平競(jìng)爭(zhēng)制度審查的要求相契合。另一方面，關(guān)于正確行使政府采購(gòu)監(jiān)督管理職能、保障公平競(jìng)爭(zhēng)、維護(hù)供應(yīng)商等市場(chǎng)主體的合法權(quán)益，《政府采購(gòu)法》、《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）、《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)，以下簡(jiǎn)稱87號(hào)令）等法律法規(guī)、部門規(guī)章早已做了制度安排，在具體操作細(xì)節(jié)方面也多有規(guī)定，并提供了相對(duì)完善的救濟(jì)機(jī)制。如，《條例》第二十條列明了采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)以不合理的條件對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇的具體情形；87號(hào)令第十七條明確，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)不得將投標(biāo)人的注冊(cè)資本、資產(chǎn)總額、營(yíng)業(yè)收入、從業(yè)人員、利潤(rùn)、納稅額等規(guī)模條件作為資格要求或者評(píng)審因素，也不得通過(guò)將除進(jìn)口貨物以外的生產(chǎn)廠家授權(quán)、承諾、證明、背書等作為資格要求，對(duì)投標(biāo)人實(shí)行差別待遇或者歧視待遇。最近幾年，政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門認(rèn)真貫徹落實(shí)“放管服”改革要求，取消代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定行政許可，將采購(gòu)計(jì)劃審批改為備案制，減少審批審核事項(xiàng)，簡(jiǎn)化優(yōu)化采購(gòu)程序，防止過(guò)度和不當(dāng)干預(yù)市場(chǎng)，這些都與公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的內(nèi)在要求不謀而合。部分地區(qū)主動(dòng)清理涉及地方保護(hù)、行業(yè)保護(hù)等妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的政府采購(gòu)規(guī)范性文件，便是一個(gè)很好的例證。

“可以說(shuō)，政府采購(gòu)維護(hù)統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的做法早已走在前頭了?！鄙虾０偻?xiàng)目管理咨詢有限公司副總工程師張志軍認(rèn)為，在政府采購(gòu)領(lǐng)域開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)審查，推動(dòng)建立全國(guó)統(tǒng)一的采購(gòu)市場(chǎng)、維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，究其本質(zhì)，這并不是一個(gè)新鮮話題。從審查內(nèi)容看，“是否設(shè)置不合理和歧視性的準(zhǔn)入條件排斥潛在供應(yīng)商參與政府采購(gòu)活動(dòng)”“是否設(shè)置沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)的行政審批或者具有審批性質(zhì)的備案”“是否違規(guī)給予特定供應(yīng)商優(yōu)惠待遇”在政府采購(gòu)法規(guī)制度文件中多有涉及。關(guān)于轉(zhuǎn)變政府職能，約束“看不見(jiàn)的手”，減少政府部門對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)行為的干預(yù)，也引發(fā)了政府采購(gòu)業(yè)界越來(lái)越多的關(guān)注和思考。這些都為公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度在政府采購(gòu)領(lǐng)域的執(zhí)行奠定了良好基礎(chǔ)。當(dāng)前，按照38號(hào)文的要求，首先應(yīng)系統(tǒng)清理此前與上位法有沖突或妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定和做法。其次，對(duì)即將出臺(tái)的政府采購(gòu)規(guī)章制度、規(guī)范性文件等進(jìn)行嚴(yán)格審查，政策制定機(jī)關(guān)可自行審查，也可借助第三方機(jī)構(gòu)的專業(yè)力量。最后，還應(yīng)延伸到對(duì)此前制度文件的審查，組織者可以是政策制定機(jī)關(guān)本身，也可請(qǐng)第三方協(xié)助進(jìn)行評(píng)估審查。

刀刃向內(nèi)直面問(wèn)題，反思重塑現(xiàn)行采購(gòu)方式評(píng)審方式

事實(shí)上，38號(hào)文一經(jīng)發(fā)布，多地即著手組織全面清理政府采購(gòu)領(lǐng)域妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定和做法。如，福建省在轉(zhuǎn)發(fā)38號(hào)文時(shí)強(qiáng)調(diào)，各級(jí)財(cái)政部門要帶頭落實(shí)38號(hào)文要求，不得對(duì)已按照財(cái)政部規(guī)定進(jìn)行名錄登記的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)入本區(qū)域執(zhí)業(yè)設(shè)置額外條件、不得干預(yù)采購(gòu)人自主選擇采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)。河南省結(jié)合省財(cái)政廳《關(guān)于優(yōu)化政府采購(gòu)營(yíng)商環(huán)境有關(guān)問(wèn)題的通知》及當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，系統(tǒng)梳理了13項(xiàng)重點(diǎn)清理內(nèi)容，要求省直各部門、各單位、省轄市財(cái)政局、各直管縣財(cái)政局和省公共資源交易中心對(duì)照?qǐng)?zhí)行。目前，相關(guān)部門和單位已將書面清理報(bào)告及時(shí)報(bào)送省財(cái)政廳。該省財(cái)政廳政府采購(gòu)監(jiān)督管理處相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者，整體上看，此次清理工作各單位比較配合，進(jìn)展順利。有些公共資源交易中心通過(guò)供應(yīng)商報(bào)名、代理機(jī)構(gòu)備案等限制供應(yīng)商和代理機(jī)構(gòu)參與政府采購(gòu)活動(dòng)的做法也被納入清理范圍,但交易平臺(tái)引入的CA證書不互認(rèn)，省、市、縣三級(jí)交易中心CA證書存在重復(fù)收費(fèi)問(wèn)題，社會(huì)反映較為強(qiáng)烈。這是否屬于市場(chǎng)壁壘、妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)的行為？各方觀點(diǎn)不一。另外，據(jù)該負(fù)責(zé)人介紹，早在前兩年，該省財(cái)政廳便主動(dòng)清理政府采購(gòu)制度文件，廢止了一批、修改了一批。省級(jí)其他部門研究制定通過(guò)優(yōu)先采購(gòu)支持行業(yè)或產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度文件時(shí)，財(cái)政部門都會(huì)從清除市場(chǎng)壁壘、促進(jìn)和保護(hù)公平的角度提出意見(jiàn)建議。

采訪過(guò)程中，有專家指出，一些歧視性條款、違規(guī)對(duì)特定供應(yīng)商給予優(yōu)惠待遇甚至指定品牌、供應(yīng)商的內(nèi)容大多隱藏在采購(gòu)文件或采購(gòu)公告中，而這背后又有制度作支撐，從公平競(jìng)爭(zhēng)審查的角度很難進(jìn)行處理。對(duì)此，張旭東表示，如果采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在采購(gòu)文件或采購(gòu)公告中提出了不合理?xiàng)l款或歧視性條款，這些內(nèi)容也是有政策制度支撐的，供應(yīng)商可以提起質(zhì)疑、投訴乃至復(fù)議、訴訟，并申請(qǐng)對(duì)政策制度的合法性進(jìn)行審查。在這一完整的維權(quán)鏈條中，不僅有行政監(jiān)督，還有司法監(jiān)督。張志軍也認(rèn)為，對(duì)于不合理?xiàng)l款或歧視性條款等規(guī)定比較隱蔽的采購(gòu)文件、采購(gòu)公告，財(cái)政部門可從項(xiàng)目監(jiān)督的角度去處理。

還有觀點(diǎn)認(rèn)為，當(dāng)前政府采購(gòu)領(lǐng)域妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)的行為中，涉及地方保護(hù)、地區(qū)封鎖的不合理規(guī)定相對(duì)較少，多數(shù)是對(duì)市場(chǎng)主體的限制或?qū)ζ錂?quán)利的剝奪。海南菲迪克招標(biāo)咨詢有限公司總經(jīng)理彭時(shí)明認(rèn)為，一些采購(gòu)文件、采購(gòu)公告設(shè)置不合理?xiàng)l款或歧視性條款排斥潛在供應(yīng)商，往往是通過(guò)正當(dāng)途徑無(wú)法保證其采購(gòu)利益，不得已而為之，這正是政府采購(gòu)規(guī)則制度、程序流程僵化催生的痛點(diǎn)。采購(gòu)人對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)負(fù)有主體責(zé)任，規(guī)避合同風(fēng)險(xiǎn)的意愿比較強(qiáng)烈，往往會(huì)以采購(gòu)項(xiàng)目的利益訴求為核心，有意無(wú)意地繞過(guò)存在沖突的法律法規(guī)規(guī)定。從項(xiàng)目質(zhì)量和效益看，采購(gòu)人不愿選擇一些實(shí)力相對(duì)較弱、難以保證產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量的企業(yè)，代理機(jī)構(gòu)也往往會(huì)迎合采購(gòu)人的意愿。如某采購(gòu)項(xiàng)目，一家中標(biāo)供應(yīng)商承諾的項(xiàng)目實(shí)施期限是3個(gè)月，實(shí)際執(zhí)行中卻以種種借口拖延了一年多。這個(gè)項(xiàng)目尚未完成，采購(gòu)人又有了新的同類采購(gòu)項(xiàng)目，想排斥掉該供應(yīng)商，卻沒(méi)有合法的手段，結(jié)果這家供應(yīng)商又中標(biāo)了，采購(gòu)人很是無(wú)奈。

“建議參照《聯(lián)合國(guó)貿(mào)易法委員會(huì)公共采購(gòu)示范法》、WTO《政府采購(gòu)協(xié)定》（GPA）、《歐盟采購(gòu)公共指令》、《世界銀行信貸采購(gòu)規(guī)則》等國(guó)際規(guī)范，變革我國(guó)現(xiàn)行政府采購(gòu)方式和評(píng)審方式?！迸頃r(shí)明表示，在《聯(lián)合國(guó)貿(mào)易法委員會(huì)公共采購(gòu)示范法》等國(guó)際規(guī)范中，推薦了一些針對(duì)不同交易情形、不同產(chǎn)業(yè)門類、不同合同類型的個(gè)性化采購(gòu)方式，可以很好地實(shí)現(xiàn)維護(hù)采購(gòu)利益與保障公平公正之間的均衡，為例外情形、合法避開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)情形下的普適規(guī)則提供法律保證。如，為確保公平競(jìng)爭(zhēng)，《條例》第十八條明確，除單一來(lái)源采購(gòu)項(xiàng)目外，為采購(gòu)項(xiàng)目提供整體設(shè)計(jì)、規(guī)范編制或項(xiàng)目管理、監(jiān)理、檢測(cè)等服務(wù)的供應(yīng)商，不得再參加該采購(gòu)項(xiàng)目的其他采購(gòu)活動(dòng)，但同一供應(yīng)商可同時(shí)承擔(dān)項(xiàng)目的整體設(shè)計(jì)、規(guī)范編制和項(xiàng)目管理、監(jiān)理、檢測(cè)等服務(wù)。而從對(duì)采購(gòu)人有利的角度考慮，《聯(lián)合國(guó)公共采購(gòu)示范法》推薦的征求建議書（包括不通過(guò)談判征求建議書、通過(guò)對(duì)話征求建議書、通過(guò)順序談判征求建議書）采購(gòu)方式，則把為采購(gòu)項(xiàng)目提供前期設(shè)計(jì)、監(jiān)理、監(jiān)測(cè)等服務(wù)的合同環(huán)節(jié)與后期建設(shè)融合為一個(gè)整體合同，打破了提供前期服務(wù)者不得參與后期競(jìng)標(biāo)的限制。目前我國(guó)的政府采購(gòu)方式過(guò)于單一、僵化，往往置例外情形于絕境，自損根基。所以，有必要總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，參考國(guó)際準(zhǔn)則，創(chuàng)設(shè)更多、更靈活的采購(gòu)方式，以適應(yīng)多樣化的采購(gòu)需求。同時(shí)，還應(yīng)變革評(píng)審方式，變專家評(píng)審為專家咨詢，把合同評(píng)審和合同授予的決策權(quán)歸還給采購(gòu)人；淡化或棄用綜合評(píng)分法，啟用并完善綜合評(píng)估法，對(duì)商務(wù)、技術(shù)、價(jià)格、服務(wù)等所有列為綜合評(píng)審因素的評(píng)價(jià)內(nèi)容，都要給出清晰明了的評(píng)審意見(jiàn)、翔實(shí)具體的優(yōu)劣對(duì)比結(jié)果以及合同授予的依據(jù)與結(jié)論性意見(jiàn)。

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