完善政府采購電子賣場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

【政府采購電子賣場(chǎng)系列談】

電子賣場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的根本目的，也是集中采購機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)的根本目的，就是通過電子賣場(chǎng)建設(shè)的不斷完善，促使集中采購機(jī)構(gòu)不斷提高專業(yè)化服務(wù)水平，最終為采購單位提供更優(yōu)質(zhì)的采購質(zhì)量和服務(wù)。競(jìng)爭(zhēng)是為了促進(jìn)共同進(jìn)步，而不是優(yōu)勝劣汰。

完善政府采購電子賣場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

——對(duì)集中采購機(jī)構(gòu)開展競(jìng)爭(zhēng)下電子賣場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的思考

■ 張曉光

去年11月中央全面深化改革委員會(huì)第五次會(huì)議審議通過的《深化政府采購制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《深改方案》）要求建立集中采購機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。電子賣場(chǎng)和集中采購機(jī)構(gòu)之間存在著若干關(guān)系，不同的電子賣場(chǎng)開展競(jìng)爭(zhēng)，或許是當(dāng)前落實(shí)集中采購機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)最可行和最有效的抓手之一。其實(shí)，推動(dòng)集中采購機(jī)構(gòu)開展競(jìng)爭(zhēng)的設(shè)想在十余年前即被提出，但是，由于缺乏必要的保障條件等諸多因素，這種競(jìng)爭(zhēng)始終沒有全面實(shí)現(xiàn)。今天，以電子賣場(chǎng)為代表的電子化政府采購為推進(jìn)集中采購機(jī)構(gòu)開展競(jìng)爭(zhēng)提供了現(xiàn)實(shí)條件。推動(dòng)電子賣場(chǎng)開展競(jìng)爭(zhēng)，首先要明確電子賣場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的目的和內(nèi)涵，這種競(jìng)爭(zhēng)不是利益驅(qū)動(dòng)下的優(yōu)勝劣汰，而是為采購人提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。其次，應(yīng)具備電子賣場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的必要條件，其中，建立統(tǒng)一的電子賣場(chǎng)結(jié)算憑證尤為重要。電子賣場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的根本前提是具體交易執(zhí)行方式的差異，應(yīng)鼓勵(lì)不同理念下的電子賣場(chǎng)建設(shè)。最后，電子賣場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)仍然是電子賣場(chǎng)建設(shè)運(yùn)營(yíng)主體之間的競(jìng)爭(zhēng)，集中采購機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在競(jìng)爭(zhēng)中不斷提升“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”的建設(shè)能力。

電子賣場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的目的和內(nèi)涵

電子賣場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)源于集中采購機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)。按照《政府采購法》的規(guī)定，集中采購機(jī)構(gòu)是非營(yíng)利事業(yè)法人。實(shí)踐中，為了保證集中采購機(jī)構(gòu)的非營(yíng)利性，大多數(shù)集中采購機(jī)構(gòu)也是按照公益一類事業(yè)單位設(shè)置的。2005年12月，時(shí)任財(cái)政部部長(zhǎng)助理張弘力在中央單位政府采購工作會(huì)議上的講話中指出：“集中采購機(jī)構(gòu)作為政府設(shè)立的單位，從法律地位和工作性質(zhì)上講，實(shí)質(zhì)就是為采購單位服務(wù)，這個(gè)服務(wù)就是把集中采購目錄執(zhí)行好，把集中采購的優(yōu)勢(shì)發(fā)揮出來，以良好的服務(wù)贏得采購單位的理解和信任。”集中采購機(jī)構(gòu)的主要任務(wù)就是為采購單位提供集中采購服務(wù)。集中采購機(jī)構(gòu)開展競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)質(zhì)上是圍繞其為采購單位提供的采購質(zhì)量和服務(wù)水平的競(jìng)爭(zhēng)。集中采購機(jī)構(gòu)具有非營(yíng)利和公益屬性，因此，這種競(jìng)爭(zhēng)缺乏利益驅(qū)動(dòng)。既然沒有利益驅(qū)動(dòng)，那么，促使集中采購機(jī)構(gòu)開展競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)力就是集中采購機(jī)構(gòu)從業(yè)者具備為采購單位提供更好服務(wù)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)和事業(yè)追求的職業(yè)精神。從設(shè)立集中采購機(jī)構(gòu)的目的和集中采購機(jī)構(gòu)的性質(zhì)來看，這種職業(yè)精神是集中采購機(jī)構(gòu)從業(yè)者本應(yīng)具備的素養(yǎng)，但這種職業(yè)精神卻無法通過實(shí)踐的量化標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)出來。

2008年12月，時(shí)任財(cái)政部部長(zhǎng)助理張通在“改革開放30年·中國(guó)政府采購高峰論壇2008”的講話中指出：“按照專業(yè)化管理的要求，在集中采購業(yè)務(wù)代理中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，形成省、市、縣之間，中央和地方之間集中采購活動(dòng)的競(jìng)爭(zhēng)，打破現(xiàn)有按行政隸屬關(guān)系、按部門代理業(yè)務(wù)的壟斷格局，允許采購單位在所在區(qū)域內(nèi)擇優(yōu)選擇代理機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)集中采購機(jī)構(gòu)之間的良性競(jìng)爭(zhēng)。通過機(jī)制創(chuàng)新，在采購質(zhì)量和服務(wù)水平上有所改進(jìn)與提高，促進(jìn)集中采購機(jī)構(gòu)專業(yè)化建設(shè)。”這段表述，明確了集中采購機(jī)構(gòu)開展競(jìng)爭(zhēng)的目的和內(nèi)涵。競(jìng)爭(zhēng)的目的是通過機(jī)制創(chuàng)新，在采購質(zhì)量和服務(wù)水平上有所改進(jìn)與提高，促進(jìn)集中采購機(jī)構(gòu)專業(yè)化建設(shè)。競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)涵則是打破行政隸屬，以采購單位的擇優(yōu)選擇實(shí)現(xiàn)集中采購機(jī)構(gòu)之間的良性競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展。2009年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購管理工作的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2009〕35號(hào)），明確指出：“在集中采購業(yè)務(wù)代理活動(dòng)中要適當(dāng)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，打破現(xiàn)有集中采購機(jī)構(gòu)完全按行政隸屬關(guān)系接受委托業(yè)務(wù)的格局，允許采購單位在所在區(qū)域內(nèi)擇優(yōu)選擇集中采購機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)集中采購活動(dòng)的良性競(jìng)爭(zhēng)。”集中采購機(jī)構(gòu)開展競(jìng)爭(zhēng)的要求被再次提出來。

盡管有關(guān)部門早在十多年前就已提出了集中采購機(jī)構(gòu)開展競(jìng)爭(zhēng)的設(shè)想，但截至目前，仍未建立集中采購機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。究其原因，關(guān)鍵在于集中采購機(jī)構(gòu)的非營(yíng)利和公益屬性，使得競(jìng)爭(zhēng)缺乏根本動(dòng)力。那么，集中采購機(jī)構(gòu)是否可以取消非營(yíng)利和公益屬性呢？在筆者看來，非營(yíng)利和公益屬性是集中采購機(jī)構(gòu)的核心價(jià)值。若將集中采購機(jī)構(gòu)變更為國(guó)有企業(yè)，在國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)的大環(huán)境下，集中采購機(jī)構(gòu)再按照《政府采購法》的規(guī)定獨(dú)享集中采購業(yè)務(wù)顯然缺乏合理性，也有違市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)精神。在堅(jiān)持集中采購機(jī)構(gòu)非營(yíng)利和公益屬性的現(xiàn)狀下，電子賣場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的目的依然是提高采購質(zhì)量和服務(wù)水平，但它給予了采購單位更多的選擇權(quán)利。采購單位享有更多的選擇權(quán)利，即意味著承擔(dān)更多的采購責(zé)任，這和強(qiáng)化采購人主體責(zé)任的目標(biāo)保持了一致。

既然電子賣場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)涵是給予采購單位擇優(yōu)選擇的權(quán)利，那么，采購單位如何擇優(yōu)選擇呢？這個(gè)“優(yōu)”通常體現(xiàn)在滿足采購單位實(shí)施采購項(xiàng)目中的關(guān)注點(diǎn)。如果采購單位關(guān)注效率，那么通常會(huì)選擇能夠提供網(wǎng)上直采的電子賣場(chǎng)，此時(shí)的擇優(yōu)重在采購規(guī)則；如果采購單位關(guān)注價(jià)格，那么通常會(huì)通過不同電子賣場(chǎng)的價(jià)格比較最終確定價(jià)格最低的電子賣場(chǎng)，此時(shí)的擇優(yōu)重在采購價(jià)格；如果采購單位的采購需求只有一家電子賣場(chǎng)能夠滿足，那么這種擇優(yōu)的意義就難以體現(xiàn)。實(shí)踐中，采購單位的具體采購負(fù)責(zé)人往往也有著不同的采購習(xí)慣和傾向，采購單位在擇優(yōu)時(shí)應(yīng)制定本單位的擇優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)。因此，從采購單位擇優(yōu)的角度來判斷電子賣場(chǎng)的優(yōu)劣，恐怕其合理性還有待證明。

電子賣場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的必要條件和根本前提

（一）電子賣場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的必要條件

既然電子賣場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)涵更多的是給予采購單位擇優(yōu)選擇的權(quán)利，這種競(jìng)爭(zhēng)就要從便于采購單位實(shí)施的角度出發(fā)，滿足四個(gè)必要條件：一是所有能夠選擇的電子賣場(chǎng)所銷售的品目和采購限額標(biāo)準(zhǔn)相同，即集中采購目錄和公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一；二是無論選擇哪家電子賣場(chǎng)，其提供的政府采購結(jié)算憑證都能得到本級(jí)財(cái)政部門和審計(jì)部門的認(rèn)可，即電子賣場(chǎng)結(jié)算憑證統(tǒng)一；三是采購結(jié)果需要與本級(jí)財(cái)政部門的政府采購管理系統(tǒng)進(jìn)行銜接，即采購管理系統(tǒng)與電子賣場(chǎng)交易系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)對(duì)接；四是電子賣場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的考核標(biāo)準(zhǔn)，即以本級(jí)預(yù)算單位外采購單位的交易次數(shù)為考核依據(jù)。在這四個(gè)條件中，集中采購目錄和公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一、以電子賣場(chǎng)承擔(dān)本級(jí)預(yù)算單位外采購單位交易次數(shù)為競(jìng)爭(zhēng)考核依據(jù)相對(duì)較為容易實(shí)現(xiàn)，而電子結(jié)算憑證的統(tǒng)一、兩大系統(tǒng)數(shù)據(jù)的對(duì)接問題是實(shí)踐的難點(diǎn)。

電子賣場(chǎng)結(jié)算憑證統(tǒng)一的問題看似簡(jiǎn)單，卻是電子賣場(chǎng)開展競(jìng)爭(zhēng)的重要保障。電子賣場(chǎng)開展競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)際上是縱向打破了行政隸屬、橫向打破了地域限制。采購單位可以在區(qū)域?qū)俚貎?nèi)擇優(yōu)選擇電子賣場(chǎng)，也可以在全國(guó)范圍內(nèi)擇優(yōu)選擇。無論選擇哪個(gè)電子賣場(chǎng)，采購單位都需要采購交易的結(jié)算憑證作為執(zhí)行政府采購的依據(jù)。目前，各個(gè)電子賣場(chǎng)的結(jié)算憑證盡管內(nèi)容大致相同，但其實(shí)現(xiàn)形式、防偽功能等存在差異。電子賣場(chǎng)結(jié)算憑證承載著真正發(fā)生交易的數(shù)據(jù)信息，是最有價(jià)值的采購數(shù)據(jù)。相關(guān)主管部門無論是從電子賣場(chǎng)成交信息公開的角度，還是從掌握真實(shí)有效的采購數(shù)據(jù)角度，都應(yīng)積極推進(jìn)全國(guó)電子賣場(chǎng)結(jié)算憑證的統(tǒng)一。統(tǒng)一的結(jié)算憑證需要實(shí)現(xiàn)憑證號(hào)碼的全國(guó)唯一，同時(shí)具備在線可查和防偽功能，為采購單位自由擇優(yōu)選擇電子賣場(chǎng)提供最根本的保障。

關(guān)于系統(tǒng)對(duì)接和數(shù)據(jù)對(duì)接的問題，執(zhí)行起來則存在較大難度。如果采購單位可以在全國(guó)范圍內(nèi)選擇電子賣場(chǎng)，那么即使制定全國(guó)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)接口標(biāo)準(zhǔn)，也很難實(shí)現(xiàn)所有系統(tǒng)和數(shù)據(jù)的對(duì)接。當(dāng)前，不同地區(qū)的電子賣場(chǎng)建設(shè)水平各不相同，與其制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)接口標(biāo)準(zhǔn)，還不如主管部門強(qiáng)制推行統(tǒng)一的結(jié)算憑證。

（二）電子賣場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的根本前提

無論是價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)還是效率競(jìng)爭(zhēng)，歸根結(jié)底，電子賣場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的根本前提是具體交易執(zhí)行方式的差異化競(jìng)爭(zhēng)。在推進(jìn)電子賣場(chǎng)建設(shè)中，需要交易規(guī)則的統(tǒng)一；在電子賣場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，需要交易執(zhí)行方式的差異。事實(shí)上，二者并不矛盾。交易規(guī)則的統(tǒng)一，是指每種交易執(zhí)行方式都源于法定采購方式。比如網(wǎng)上詢價(jià)，要結(jié)合詢價(jià)采購方式對(duì)網(wǎng)上詢價(jià)這一交易執(zhí)行方式進(jìn)行統(tǒng)一和規(guī)范。交易執(zhí)行方式的差異，是指每個(gè)電子賣場(chǎng)根據(jù)其建設(shè)理念選擇不同的交易方式所產(chǎn)生的差異。正是由于建設(shè)理念不同、選擇的交易執(zhí)行方式不同，電子賣場(chǎng)之間才有真正的差異，才能夠?qū)崿F(xiàn)真正的競(jìng)爭(zhēng)。比如，有的電子賣場(chǎng)認(rèn)為批量協(xié)議能夠達(dá)到較好的采購效果，故采用批量協(xié)議的交易執(zhí)行方式；有的認(rèn)為網(wǎng)上詢價(jià)能夠達(dá)到較好的控價(jià)效果，故采用網(wǎng)上詢價(jià)的交易執(zhí)行方式；有的認(rèn)為社會(huì)電商的網(wǎng)上直采能夠提高采購效率，故采用網(wǎng)上直采的交易執(zhí)行方式。推進(jìn)電子賣場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，應(yīng)鼓勵(lì)電子賣場(chǎng)根據(jù)自身優(yōu)勢(shì)選擇不同的交易執(zhí)行方式、鼓勵(lì)采購單位根據(jù)自己的擇優(yōu)判斷標(biāo)準(zhǔn)選擇不同的電子賣場(chǎng)和交易執(zhí)行方式，而不應(yīng)要求所有的電子賣場(chǎng)都選擇同樣的交易執(zhí)行方式。

當(dāng)前，有的電子賣場(chǎng)系統(tǒng)平臺(tái)供應(yīng)商同時(shí)為不同省市服務(wù)，而且對(duì)不同省市提供相同的交易執(zhí)行方式。在這種情況下，不同省市之間的電子賣場(chǎng)實(shí)際上是無法開展競(jìng)爭(zhēng)的。同一個(gè)電子賣場(chǎng)系統(tǒng)、同樣的交易執(zhí)行方式，如果同一個(gè)商品的價(jià)格有所不同，顯然不能認(rèn)定價(jià)格低的電子賣場(chǎng)就比價(jià)格高的電子賣場(chǎng)更優(yōu)。電子賣場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，并不是電子賣場(chǎng)平臺(tái)系統(tǒng)之間的競(jìng)爭(zhēng)，而是電子賣場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)主體建設(shè)理念和管理水平之間的競(jìng)爭(zhēng)。說到底，電子賣場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的背后仍然是人的競(jìng)爭(zhēng)。因此，推進(jìn)電子賣場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，既要避免電子賣場(chǎng)重復(fù)建設(shè)，又要鼓勵(lì)電子賣場(chǎng)創(chuàng)新發(fā)展，既要有主管部門的頂層設(shè)計(jì)，又要有基層的大膽創(chuàng)新。

集中采購機(jī)構(gòu)要不斷提升“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”建設(shè)能力

電子賣場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)實(shí)際上是電子賣場(chǎng)運(yùn)營(yíng)主體能力的競(jìng)爭(zhēng)。推進(jìn)電子賣場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，依舊無法回避電子賣場(chǎng)運(yùn)營(yíng)主體問題。如果主管部門明確電子賣場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)是集中采購機(jī)構(gòu)開展競(jìng)爭(zhēng)的重要內(nèi)容，那么無疑明確了電子賣場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)主體是集中采購機(jī)構(gòu)。電子賣場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)一定是遵循“誰運(yùn)營(yíng)誰建設(shè)”的原則，而將建設(shè)主體和運(yùn)營(yíng)主體進(jìn)行分割，不利于電子賣場(chǎng)的發(fā)展。可以說，電子賣場(chǎng)是在邊運(yùn)營(yíng)使用、邊建設(shè)完善的過程中發(fā)展的。電子賣場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，更需要集中采購機(jī)構(gòu)不斷完善電子賣場(chǎng)的各種功能和交易規(guī)則。電子賣場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的根本目的，也是集中采購機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)的根本目的，就是通過電子賣場(chǎng)建設(shè)的不斷完善，促使集中采購機(jī)構(gòu)不斷提高專業(yè)化服務(wù)水平，最終為采購單位提供更優(yōu)質(zhì)的采購質(zhì)量和服務(wù)。所以，電子賣場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)不是為了分清優(yōu)劣，而是為了凸顯先進(jìn)的帶動(dòng)示范作用，最終實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展、共同進(jìn)步。集中采購機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)同樣也是為了促進(jìn)共同發(fā)展，而不是淘汰兼并。

從十多年前有關(guān)部門提出集中采購機(jī)構(gòu)開展競(jìng)爭(zhēng)，到今天《深改方案》再提競(jìng)爭(zhēng)，政府采購的時(shí)代背景已發(fā)生了極大變化。互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)推動(dòng)的電子化政府采購已成為政府采購的主要實(shí)現(xiàn)形式，并為集中采購機(jī)構(gòu)開展競(jìng)爭(zhēng)提供了技術(shù)保障。集中采購機(jī)構(gòu)開展競(jìng)爭(zhēng)也已演變?yōu)?/span>“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”的競(jìng)爭(zhēng)。集中采購機(jī)構(gòu)的理念和能力需要通過“互利網(wǎng)+”得以實(shí)現(xiàn)，同時(shí)也需要通過“互聯(lián)網(wǎng)+”得以提升和創(chuàng)新。集中采購機(jī)構(gòu)的專業(yè)化，不僅在于對(duì)政府采購制度政策的精準(zhǔn)把握和對(duì)政府采購交易執(zhí)行的規(guī)范操作，還在于對(duì)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)尤其是互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)作用的深刻洞察和理解。盡管“互聯(lián)網(wǎng)+”只是一種手段，但正是這一手段改變和創(chuàng)造了新的商業(yè)模式，也催生和孕育著新的政府采購方式。“互聯(lián)網(wǎng)+”有著無限可能，集中采購機(jī)構(gòu)必須增強(qiáng)“互聯(lián)網(wǎng)+”能力建設(shè)，依靠“互聯(lián)網(wǎng)+”的創(chuàng)新能力在競(jìng)爭(zhēng)中贏得比較優(yōu)勢(shì)。

電子賣場(chǎng)建設(shè)是集中采購機(jī)構(gòu)提升“互聯(lián)網(wǎng)+”能力的重要抓手，電子賣場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)推動(dòng)的集中采購機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)，也是提升集中采購機(jī)構(gòu)專業(yè)化建設(shè)的重要機(jī)遇。集中采購機(jī)構(gòu)要敢于面對(duì)競(jìng)爭(zhēng)，主動(dòng)擁抱競(jìng)爭(zhēng)，積極融入競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)在競(jìng)爭(zhēng)中學(xué)習(xí)先進(jìn)，直面問題，彌補(bǔ)差距，樹立自信。

（作者單位：北京市政府采購中心）

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