解密GPA談判

【深水區(qū)】

解密GPA談判

加入GPA意味著政府采購市場的開放，不再奉行國貨優(yōu)先、本國企業(yè)優(yōu)先的政策，屬于開放范圍的政府采購項(xiàng)目，必須按照GPA規(guī)則開展采購活動

■ 張航

我國于2019年10月20日向世界貿(mào)易組織（WTO）提交了加入《政府采購協(xié)定》（Government Procurement Agreement，GPA)第7份出價。這份出價是我國加快加入GPA談判進(jìn)程的重大舉措，充分展現(xiàn)了我國擴(kuò)大開放的形象，表明了我國加入GPA的誠意和維護(hù)多邊貿(mào)易體制的決心。

GPA由來

GPA是WTO框架下規(guī)范政府采購市場開放的一項(xiàng)專項(xiàng)協(xié)定，主要規(guī)定了加入談判規(guī)則和加入后享有的權(quán)利及承擔(dān)的義務(wù)。加入GPA意味著WTO成員在開放一般貿(mào)易市場后，再開放政府采購市場，因此GPA有“小WTO”之稱，加入GPA被喻為“第二次加入WTO”。

WTO和發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家一樣，市場實(shí)行分類管理。其中，按照投資和消費(fèi)主體的不同，將以私人部門（包括企業(yè)和居民）為投資和消費(fèi)主體形成的市場劃分為社會市場，以公共部門（包括政府和國有企業(yè)）為投資和消費(fèi)主體形成的市場劃分為政府采購市場。前者開放適用于WTO的一般貿(mào)易規(guī)則，后者則適用于GPA。

一個國家或地區(qū)的政府采購市場規(guī)模巨大，一般占GDP的15%-20%。政府采購市場是國內(nèi)市場的重要組成部分，是政府保護(hù)本國企業(yè)和產(chǎn)品，扶持新興產(chǎn)業(yè)的重要陣地，對社會投資、生產(chǎn)和消費(fèi)具有舉足輕重的導(dǎo)向作用。1947年關(guān)貿(mào)組織成立時，鑒于政府采購是絕大多數(shù)國家保護(hù)本國企業(yè)的重要政策工具，為避免阻力，有意將政府采購予以排除。

政府采購市場保護(hù)是一把雙刃劍。出于保護(hù)本國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目的，政府采購逐漸成為國際貿(mào)易中的非關(guān)稅壁壘，在限制外國產(chǎn)品和供應(yīng)商準(zhǔn)入的同時，也阻礙了國內(nèi)企業(yè)和產(chǎn)品走出去。即使對于國內(nèi)而言，政府采購市場保護(hù)也是一把雙刃劍，公共機(jī)構(gòu)享受不到外貿(mào)發(fā)展所帶來的好處，失去獲得價廉物美的外國產(chǎn)品和服務(wù)的機(jī)會，國內(nèi)企業(yè)也會因過度保護(hù)而妨礙自身競爭力的提升。政府采購市場開放與否，關(guān)鍵要看自身市場的發(fā)育程度和本國產(chǎn)業(yè)（企業(yè)）的國際競爭力。上世紀(jì)70年代，歐美發(fā)達(dá)國家產(chǎn)業(yè)逐漸成熟，國際競爭力日益增強(qiáng)，國內(nèi)市場趨向飽和，迫切希望開拓海外市場。借投資貿(mào)易自由化契機(jī)，1976年政府采購被納入GATT東京回合談判議題，1979年達(dá)成了《政府采購協(xié)定》，由關(guān)貿(mào)組織成員自愿加入，這是最早的GPA。1995年關(guān)貿(mào)組織改為WTO后，GPA隨即成為WTO框架下的一個協(xié)議，由WTO成員自愿加入。

后經(jīng)歷3次修改，最新的GPA于2012修訂完成并于2014年正式生效。

GPA的主要內(nèi)容和權(quán)利義務(wù)

GPA的基本目標(biāo)是建立一個有效的關(guān)于政府采購的多邊框架，以實(shí)現(xiàn)國際貿(mào)易的進(jìn)一步自由化和擴(kuò)大，改善并協(xié)調(diào)國際貿(mào)易環(huán)境。GPA的基本原則包括：國民待遇和非歧視原則，即參加方不得通過擬定、采取或者實(shí)施政府采購的法律、規(guī)則、程序和做法來保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)品或者供應(yīng)商而歧視國外產(chǎn)品或者供應(yīng)商。透明度原則，即締約方有關(guān)政府采購的法律、規(guī)則、程序和做法都應(yīng)公開。

加入GPA意味著政府采購市場的開放，不再奉行國貨優(yōu)先、本國企業(yè)優(yōu)先的政策，屬于開放范圍的政府采購項(xiàng)目，必須按照GPA規(guī)則開展采購活動，核心是要給予參加方的企業(yè)、產(chǎn)品和提供的服務(wù)國民待遇，限制了政府對國內(nèi)企業(yè)和產(chǎn)品的保護(hù)。GPA目前有20個參加方，共48個國家和地區(qū)（歐盟總部及其28個成員國統(tǒng)一以歐盟身份加入GPA），以發(fā)達(dá)國家為主。GPA參加方出價涵蓋的市場規(guī)模高達(dá)1.7萬億美元。

GPA談判機(jī)制

政府采購委員會是GPA的工作機(jī)構(gòu)。政府采購委員會成員由各GPA參加方派代表組成，并選舉產(chǎn)生1名主席。委員會視需要決定召開會議，每年至少1次，就協(xié)議的執(zhí)行或促進(jìn)協(xié)議各項(xiàng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)等問題進(jìn)行磋商或談判，并履行各參加方賦予的其他職責(zé)。委員會可設(shè)立工作小組或其他附屬機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)落實(shí)委員會交辦的事項(xiàng)。

政府采購委員會召開的會議包括正式會議和非正式會議。正式會議主要是作出正式?jīng)Q定，如同意申請加入方加入，接受新的觀察員，制定和修改規(guī)則等。非正式會議主要是申請加入方闡述立場，參加方提出重點(diǎn)關(guān)切，通報(bào)談判進(jìn)展等，實(shí)質(zhì)上是多邊談判。在政府采購委員會會議期間，還會預(yù)留一段雙邊談判時間，讓參加方之間，以及參加方與申請加入方之間開展一對一的談判。

GPA談判內(nèi)容

GPA對于政府采購沒有統(tǒng)一的定義，但規(guī)定了談判準(zhǔn)則，涉及的政府采購范圍很寬泛。從實(shí)體角度來看，凡是公共機(jī)構(gòu)的采購活動，無論是否使用財(cái)政資金，都是政府采購。從行為角度來看，凡是具有政府目的，即提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的采購，無論采購主體是公共機(jī)構(gòu)還是私人部門，都是政府采購。因此，政府機(jī)關(guān)、軍事機(jī)構(gòu)、國有企業(yè)以及其他為政府目的開展采購的機(jī)構(gòu)，均屬于GPA談判的涵蓋范圍。

加入GPA并不代表要開放國內(nèi)全部的政府采購市場，具體開放范圍通過談判確定（稱為出價談判）。參加方都是以“為政府目的采購”為準(zhǔn)則開展出價談判，談判范圍包括中央政府、地方政府和其他（主要指國有企業(yè)）等3類實(shí)體，貨物、工程和服務(wù)等3類項(xiàng)目，以及項(xiàng)目開放門檻價、例外情形共8大要素。只有列入出價的實(shí)體，采購列入出價且達(dá)到門檻價金額以上的項(xiàng)目，才執(zhí)行GPA規(guī)則。此外，還要按照與GPA規(guī)則相一致的要求，與參加方就修改國內(nèi)有關(guān)政府采購法律開展談判（稱為法律調(diào)整談判）。

談判工作進(jìn)展

我國在2001年加入WTO時，承諾盡快提交初步出價啟動談判。在2007年正式啟動談判并提交了初步出價。隨著談判的深入和國內(nèi)改革進(jìn)展，我國對出價進(jìn)行了6次修改，至今共提交了7份出價，開放范圍不斷擴(kuò)大。

第7份出價首次列入了軍事部門，涵蓋了除國務(wù)院辦公廳、安全部以外的國務(wù)院序列機(jī)構(gòu)，增加了吉林、四川、貴州、云南、陜西、甘肅、青海等7個省，地方出價由19個?。ㄖ陛犑校┰黾拥?/span>26個?。ㄖ陛犑校?，新增中國國家鐵路集團(tuán)有限公司和北京首都國際機(jī)場股份有限公司等2家中央管理國有企業(yè)，北京市地鐵運(yùn)營有限公司、天津水務(wù)集團(tuán)有限公司等14家地方管理國有企業(yè)。新增山西大學(xué)、云南大學(xué)等36所地方高校。同時，增列了服務(wù)項(xiàng)目，調(diào)整了例外情形。第7份出價已與參加方出價水平大體相當(dāng)。

目前，我國正在與GPA參加方積極開展談判。

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