借PPP項目談競爭性磋商采購方式之“妙用”

借PPP項目談競爭性磋商采購方式之“妙用”

■ 周金富 鄧警祥

近幾年來，競爭性磋商采購方式在政府采購工程、貨物和服務領域，特別是政府和社會資本合作（以下簡稱“PPP”）項目中得到了廣泛應用，取得了良好的社會、經(jīng)濟效益。隨著政府購買服務等創(chuàng)新工作的推進，競爭性磋商采購方式可能會在PPP項目采購領域得到更為普遍的運用。因此，借助PPP項目的應用來研究及解讀競爭性磋商采購方式具有積極意義。

競爭性磋商采購方式出臺的背景

準確理解競爭性磋商采購方式的產(chǎn)生過程。黨的十八屆四中全會提出了推進政府購買服務、推廣PPP模式等重要改革任務。針對貨物、工程和服務采購活動中的采購需求、采購方式、合同管理、履約驗收、績效評價等方面在實踐中所遇到的新情況，發(fā)現(xiàn)的新問題，特別是PPP項目的公共性和公益性，財政部遵循立法先行和依法采購原則，依據(jù)《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）第二十六條規(guī)定，借助歐盟國家廣泛運用的競爭性對話采購方式，于2014年12月31日印發(fā)了《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》（財庫〔2014〕214號）（以下簡稱“214號文”)，依法創(chuàng)設了競爭性磋商這一全新的采購方式。同時，財政部根據(jù)各地在競爭性磋商采購活動中碰到的新情況、新問題，特別是參與競爭性磋商的供應商數(shù)不足3家的問題，于2015年6月30日印發(fā)了《關于政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法有關問題的補充通知》（財庫〔2015〕124號）并明確，采用競爭性磋商采購方式采購的政府購買服務項目（含PPP項目），在采購過程中符合要求的供應商（社會資本）只有2家的，競爭性磋商采購活動可以繼續(xù)進行。采購過程中符合要求的供應商（社會資本）只有1家的，采購人（項目實施機構）或者采購代理機構應當終止競爭性磋商采購活動，發(fā)布項目終止公告并說明原因，重新開展采購活動。這對完善競爭性磋商采購方式起到了很好的導向作用。

為適應政府購買服務、PPP模式需求特點，推廣應用競爭性磋商等非招標采購方式，2015年財政部政府采購工作要點要求開展政府購買服務結(jié)果評價試點工作。為了更好地推廣PPP模式，規(guī)范PPP項目采購活動，財政部借鑒了國際經(jīng)驗，特別是聯(lián)合國貿(mào)易法委員會《私人融資基礎設施項目示范法》及其立法指南中的有效做法，并與 《關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）（以下簡稱“113號文”)第四章“項目采購”中的有關內(nèi)容作了銜接，2014年12月31日財政部印發(fā)了《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》（財庫〔2014〕215號）（以下簡稱“215號文”)，其中的第四條規(guī)定，“PPP項目采購方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購”，再一次鞏固了競爭性磋商采購方式在PPP項目采購中的法律地位。

PPP政府采購管理辦法的創(chuàng)新之處。競爭性磋商采購方式在PPP項目采購中涉及的制度主要有214號文、215號文、113號文等。215號文在PPP項目采購中具有重要地位，創(chuàng)新舉措很多，筆者認為，可以概括為六個方面：一是競爭性磋商這一新的采購方式，引入了兩階段采購模式，能夠確保PPP項目采購高效，實現(xiàn)“物有所值”的價值目標。二是增加了資格預審、現(xiàn)場考察和答疑、采購結(jié)果及合同文本公示等規(guī)范性要求，保證PPP項目采購的成功率和減少質(zhì)疑投訴及其他爭議。三是設置采購結(jié)果確認談判條款，授權項目實施機構可以自行選定評審專家等程序，保證了項目采購的質(zhì)量和效果。四是體現(xiàn)了政府采購維護國家安全的政策功能，強調(diào)在資格預審公告、采購公告、采購文件、項目合同中列明采購本國貨物和服務、技術引進和轉(zhuǎn)讓等政策要求。五是優(yōu)化了政府采購的監(jiān)管方式。結(jié)合PPP項目采購金額大、后續(xù)監(jiān)管鏈條長、過程復雜等特點，創(chuàng)新了監(jiān)管方式，對項目履約實行強制信用擔保，用市場化方式引入第三方監(jiān)管，項目采購完成后公開項目采購合同，引入社會監(jiān)督，彌補了行政監(jiān)督手段的不足。六是政府采購代理業(yè)務得到明確。針對PPP項目復雜程度高和采購人專業(yè)性、經(jīng)驗不足的實際，規(guī)定可以由政府采購代理機構承擔PPP項目的采購代理業(yè)務，財政部還專門印發(fā)了《政府和社會資本合作（PPP）咨詢機構庫管理暫行辦法》（財金〔2017〕8號）的配套文件。

競爭性磋商與競爭性談判采購方式的聯(lián)系與區(qū)別。競爭性磋商與競爭性談判可以從立法層次、采購方式審批、最后報價等多方面、多角度去區(qū)分。競爭性磋商采購方式核心是“先明確采購需求、后競爭報價”的兩階段采購模式，自始至終倡導“物有所值”。

競爭性磋商和競爭性談判兩種采購方式在流程設計和具體規(guī)則上既有聯(lián)系又有區(qū)別：在“明確采購需求”階段，二者關于采購程序、供應商采購方式、磋商或談判公告要求、響應文件要求、磋商或談判小組組成等方面的規(guī)定基本一致。由于PPP項目在建設、運行、移交階段，對中標供應商的實踐能力要求很高，價格因素不能作為決定因素。同時，每一個PPP項目都有其自身的特殊性，不同的PPP項目在投融資模式、收益分配、風險分擔、考核指標（績效評價）、政府付費（或者使者討費）等方面，都或多或少存有差別。PPP項目更側(cè)重提供公共服務所產(chǎn)生的社會效益、項目能否順暢運行、能否達到預期目標，需要的是有專業(yè)技術、融資能力、建設和運營管理能力的供應商，這是競爭性談判方式難以保證的。在“競爭報價”階段，競爭性磋商采用了公開招標相似的“綜合評分法”，區(qū)別于《政府采購法》第三十八條規(guī)定的“符合采購需求、質(zhì)量和服務相等且報價最低的原則確定成交供應商”的競爭性談判方式。

競爭性磋商采購方式的適應性

214號文第二條規(guī)定，競爭性磋商采購方式適用貨物、工程和服務采購。這一適用范圍是從有形產(chǎn)品到無形產(chǎn)品，從專利、專有技術到科技研究、科技成果等，從而有效填補了《政府采購法》的空白。

原則性與靈活性的優(yōu)化。PPP項目采購主要是公共產(chǎn)品、公共服務領域采購，PPP項目一般投資較大、建設內(nèi)容（需求）復雜、技術要求高、運行時間長、采購對象復雜，項目實施機構大多由于第一次做PPP項目，很難在短時間內(nèi)對項目進行設計、預算，甚至有的項目實施機構對項目的技術需求、運行要求等也不是很清楚。而社會資本方由于做過類似項目或者從事專業(yè)領域的研究，就更有優(yōu)勢，經(jīng)驗也更足。建立競爭性磋商小組并和供應商有針對性地磋商，這有利于采購雙方更好地理解項目需求。競爭性磋商采購方式除了評審階段的磋商外，還有采購人確認階段的磋商以及合同細節(jié)談判的過程，進一步優(yōu)化了PPP項目政府采購在政策層面和具體項目層面掌握的原則性和靈活性，這是其他采購方式不具有的，說明在政府購買服務或PPP項目的采購上，競爭性磋商適應性更強。

有利于改善營商環(huán)境。良好的營商環(huán)境最基本的要求是公開、公平、公正、有序。214號文第二十三條明確規(guī)定了綜合評分法。競爭性磋商一定程度上防止了低價惡性競爭，在“競爭報價”階段，由磋商小組采用綜合評分法對最后報價供應商的響應文件和最后報價進行綜合評分，綜合評分最高的為成交供應商，價格分值不再是競爭的主導因素。在磋商的過程中，更多考慮供應商的資質(zhì)、信用、投融資能力、運營管理經(jīng)驗等綜合能力，從而最大限度滿足采購需求，供應商低成本、低績效成交的可能性大大降低，可以更全面、準確考察供應商的綜合實力、專有能力、經(jīng)營水平等企業(yè)信譽，選擇的供應商更適合項目，利于項目可持續(xù)實施，促成經(jīng)濟效益和社會效益的最佳組合。

有利于達成合作共贏。113號文第十七條規(guī)定：評審小組對響應文件進行兩階段評審。第一階段：確定最終采購需求方案；第二階段：綜合評分。兩階段磋商的核心內(nèi)容是“先確定采購需求，后采取競爭報價”，該機制把握了項目個性化特點和重要環(huán)節(jié)，磋商小組與供應商雙方可以就項目采購中存在的分歧展開磋商，有利于實現(xiàn)政府方對項目采購的終極目標，充分體現(xiàn)公平、公正、合理原則，有利于雙方合同的履行，更能體現(xiàn)《政府采購法》的立法精神。

縮短采購時間，提高采購效率。由于PPP項目投資大、技術復雜，涉及規(guī)劃、設計、環(huán)評、水保、用地政策處理等問題，前期決策、論證和審批過程較長。214號文第十條規(guī)定“從磋商文件發(fā)出之日起至供應商提交首次響應文件截止之日止不得少于10日”。相比《政府采購法》第三十五條規(guī)定的“貨物和服務項目實行招標方式采購的，自招標文件開始發(fā)出之日起至投標人提交投標文件截止之日止，不得少于二十日”的時間要求縮短了一半。

有效緩解供應商不足的難題。214號文第六條、第七條規(guī)定，供應商的選擇方式有三種：一是從省級（含省級）以上財政部門建立的供應商庫中隨機抽??；二是采購人和評審專家書面推薦；三是采用公告方式邀請。采用公告方式邀請供應商的，采購人、采購代理機構應當在省級以上人民政府財政部門指定的政府采購信息發(fā)布媒體發(fā)布競爭性磋商公告。這種廣泛征集供應商的方式，為采購人自行選擇供應商提供了法律依據(jù)。如采購人想從全國范圍內(nèi)征集供應商，可采用公告征集的方法，如果想邀請有實力的供應商，可采用推薦的方式征集供應商。214號文第二十一條還指出，“符合本辦法第三條第四項情形的，提交最后報價的供應商可以為2家”，124號文同時指出，在采購過程中符合要求的供應商只有2家的，競爭性磋商采購活動可以繼續(xù)進行，這樣規(guī)定，能最大限度地解決特殊項目供應商不足的難題。

（作者單位：周金富，浙江省江山市財政局；鄧警祥，浙江省江山市公共資源交易監(jiān)管辦公室）

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