應(yīng)明確分包工程非強(qiáng)制招標(biāo)的范圍與例外

應(yīng)明確分包工程非強(qiáng)制招標(biāo)的范圍與例外

■ 李德華 楊海靜

分包工程原則有了立法論、解釋論基礎(chǔ)

受保守型風(fēng)險(xiǎn)管理思維“合規(guī)主義”的影響，遇有“可招可不招”等無(wú)法律明確規(guī)定的事項(xiàng)，實(shí)踐中往往提格采取招標(biāo)方式，或者至少在形式上符合“招標(biāo)”的程序要件。這一情形不僅耗時(shí)耗力徒增成本，且?guī)?lái)了用程序合規(guī)為實(shí)體決策免責(zé)的“形式主義”傾向。對(duì)分包工程而言，由于現(xiàn)行立法中并未明確“依法分包的工程，不屬于必須進(jìn)行招標(biāo)的范圍”，工程總承包人或者施工總承包人往往不清楚是否必須采用招標(biāo)方式進(jìn)行分包。某些審計(jì)監(jiān)督部門(mén)對(duì)國(guó)有資金占控股或主導(dǎo)地位且依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，往往對(duì)未采取招標(biāo)方式訂立的分包合同提出采購(gòu)方式違法的處理意見(jiàn)。司法實(shí)踐中，由于相關(guān)司法解釋將“應(yīng)招標(biāo)而未招標(biāo)”列為施工合同無(wú)效的情形之一，導(dǎo)致未采取招標(biāo)方式訂立的分包合同效力極易引發(fā)爭(zhēng)議。

鑒于此，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)于2019年12月3日發(fā)布的《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法（修訂草案公開(kāi)征求意見(jiàn)稿）》第五十六條規(guī)定，除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，中標(biāo)人可以自主確定分包人?！白灾鞔_定”的立法本意即指分包工程原則上不屬于依法必須進(jìn)行招標(biāo)的事項(xiàng)，該規(guī)定具有立法論、解釋論基礎(chǔ)。

總承包人是招標(biāo)的對(duì)象而非招標(biāo)的主體

依法必須招標(biāo)的客體范圍限定于“項(xiàng)目”?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》是項(xiàng)目投資主管部門(mén)即國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)（原國(guó)家計(jì)委）起草推動(dòng)，該法律體系要求必須招標(biāo)的客體是“項(xiàng)目”。2004年國(guó)務(wù)院投資體制改革以前，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)對(duì)項(xiàng)目一律采取審批方式立項(xiàng)，并在立項(xiàng)階段設(shè)置招標(biāo)與否以及招標(biāo)方式的審批環(huán)節(jié)。2004年國(guó)務(wù)院出臺(tái)投資體制改革決定后，立項(xiàng)方式由審批這一單一方式擴(kuò)大到審批、核準(zhǔn)與備案等方式。但對(duì)于必須招標(biāo)項(xiàng)目的監(jiān)管方式仍未變化，仍是由招標(biāo)監(jiān)管部門(mén)在審批、核準(zhǔn)項(xiàng)目環(huán)節(jié)，以招標(biāo)基本情況表等為抓手確定招標(biāo)與否、招標(biāo)方式的選擇。至于項(xiàng)目發(fā)包給總承包人之后，已經(jīng)屬于總承包人應(yīng)當(dāng)完成的任務(wù)，不再是投資主管部門(mén)所監(jiān)管的范圍和環(huán)節(jié)，即不屬于依法必須招標(biāo)的項(xiàng)目。實(shí)踐中，依法行政的招標(biāo)監(jiān)管部門(mén)也不對(duì)其分包方式強(qiáng)調(diào)必須招標(biāo)。

國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)對(duì)合同訂立方式的干預(yù)，基于其對(duì)“項(xiàng)目”的投資主管職能。也正是基于“項(xiàng)目”這一客體范圍，現(xiàn)行招標(biāo)法律體系將依法必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目主體范圍通常限于項(xiàng)目法人（建設(shè)單位），即對(duì)項(xiàng)目“甲方”的采購(gòu)行為作出規(guī)范。由于作為乙方的總承包人與項(xiàng)目投資主管部門(mén)沒(méi)有直接法律關(guān)系，因此總承包人與分包人再行訂立合同，無(wú)論立法還是行政上，均不受項(xiàng)目投資主管部門(mén)的干預(yù)。

分包工程當(dāng)事人可自愿締結(jié)合同的方式

分包工程是否屬于依法必須招標(biāo)的范圍，可以從解釋論角度展開(kāi)分析。私法自治是合同法的首要原則，非有正當(dāng)理由，國(guó)家干預(yù)不得輕易介入私法自治領(lǐng)域。強(qiáng)制招標(biāo)作為法律對(duì)當(dāng)事人合同締結(jié)方式的干預(yù)，是私法自治中的國(guó)家強(qiáng)制，其正當(dāng)性在于，資金來(lái)源和項(xiàng)目的公共性以及由此決定的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)的公平性。《招標(biāo)投標(biāo)法》對(duì)依法必須招標(biāo)的工程范圍作了規(guī)定，除法律明確必須進(jìn)行以招標(biāo)方式締結(jié)合同之外，其他均屬于依法非必須招標(biāo)的范圍。國(guó)家設(shè)立招標(biāo)投標(biāo)制度，其目的在于保護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)當(dāng)事人的合法權(quán)益，提高經(jīng)濟(jì)效益，保證工程質(zhì)量?？偝邪?xiàng)目在涉及公共利益或者社會(huì)公共安全等情形時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定進(jìn)行招投標(biāo)。但法律并未明示分包工程必須經(jīng)過(guò)招標(biāo)，由于總承包項(xiàng)目已經(jīng)包含了分包工程，在總承包項(xiàng)目已通過(guò)招標(biāo)方式訂立總承包合同的情況下，提高經(jīng)濟(jì)效益等相關(guān)法益已得到充分保障，分包工程無(wú)須再進(jìn)行招標(biāo)，故主張分包工程未招標(biāo)而導(dǎo)致無(wú)效的理由不能成立。依據(jù)通常的“法律適用”思維，除非現(xiàn)行法律明確規(guī)定分包工程屬于依法必須招標(biāo)的范圍，則當(dāng)事人可以自愿選擇締結(jié)合同的方式，這也是“法無(wú)禁止即自由”的私法原則的體現(xiàn)。

相關(guān)立法對(duì)強(qiáng)制招標(biāo)范圍的限定

有觀點(diǎn)認(rèn)為，有關(guān)部門(mén)規(guī)章中對(duì)專(zhuān)業(yè)分包等工程有應(yīng)當(dāng)“依法發(fā)包”的表述，則分包工程應(yīng)當(dāng)屬于依法必須進(jìn)行招標(biāo)的事項(xiàng)。該觀點(diǎn)存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)。相關(guān)規(guī)定中“依法發(fā)包”中的“法”，并非僅指《招標(biāo)投標(biāo)法》。除招標(biāo)投標(biāo)法律體系外，專(zhuān)業(yè)工程分包尚需符合《政府采購(gòu)法》《建筑法》等法律體系的規(guī)定。其中，《招標(biāo)投標(biāo)法》僅規(guī)范招標(biāo)發(fā)包的方式。對(duì)于那些依法不必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，《招標(biāo)投標(biāo)法》不再規(guī)范。《政府采購(gòu)法》除招標(biāo)采購(gòu)方式外，還規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)性談判等其他采購(gòu)方式。而《建筑法》則除了招標(biāo)發(fā)包外，還允許直接發(fā)包。綜合前述法律體系，除依法必須公開(kāi)招標(biāo)的項(xiàng)目外，企業(yè)可以自主選擇邀請(qǐng)招標(biāo)等其他發(fā)包方式。因此，不能認(rèn)為有“依法發(fā)包”的表述，就認(rèn)為一定要依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》，就一定要招標(biāo)，就一定要公開(kāi)招標(biāo)。事實(shí)上，即便是現(xiàn)行法律體系中“依法招標(biāo)”的規(guī)定，從立法技術(shù)上看也蘊(yùn)含著允許不招標(biāo)的意味。

此外，“依法發(fā)包”中的“發(fā)包”，也不涵蓋“分包”行為。對(duì)于工程合同訂立行為的表述，學(xué)界和業(yè)界有兩套術(shù)語(yǔ)體系。一套是絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)，即發(fā)包的概念僅用于總承包合同或不再分包的施工合同的訂立，分包的概念則僅用于分包合同的訂立；另一套是相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)，即發(fā)包既可以用于總承包合同中發(fā)包人的采購(gòu)行為也可以用于分包合同中總承包人的采購(gòu)行為。建筑法采取了前一體系，且保持了與《招標(biāo)投標(biāo)法》等法律的一致性，對(duì)于必須招標(biāo)的規(guī)定僅限于發(fā)包行為而不包括分包行為。

綜上，與其說(shuō)現(xiàn)行法律并未明示工程分包必須進(jìn)行招標(biāo)，不如說(shuō)更為精準(zhǔn)地說(shuō)現(xiàn)行法律明示的必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目并不包含分包工程。

分包工程非強(qiáng)制招標(biāo)的例外

實(shí)行暫估價(jià)形式的總承包招標(biāo)，由于暫估價(jià)由發(fā)包人直接給定固定值，每個(gè)投標(biāo)人不得做任何改動(dòng)，因此未能于總承包招標(biāo)時(shí)經(jīng)過(guò)任何有效競(jìng)爭(zhēng)。達(dá)到一定規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)以上的，仍需再進(jìn)行一次招標(biāo)，以保證總承包招標(biāo)的完整競(jìng)爭(zhēng)性。因此2005年，《工程建設(shè)項(xiàng)目貨物招標(biāo)投標(biāo)辦法》（國(guó)家發(fā)改委令第27號(hào)）首次在貨物招標(biāo)領(lǐng)域明確了該規(guī)定。后至2012年《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》擴(kuò)大到了專(zhuān)業(yè)工程與服務(wù)。在整個(gè)工程招標(biāo)投標(biāo)體系中，暫估價(jià)招標(biāo)成為了分包合同必須招標(biāo)的唯一法定例外情形。

綜上，分包合同中，采購(gòu)人是總承包人，而不是項(xiàng)目法人；僅是總承包人將本單位承包的部分工程任務(wù)交由他人完成而不是將投資主管部門(mén)干預(yù)采購(gòu)方式的項(xiàng)目交由他人完成；僅是總承包人將工程任務(wù)分包，而不是將項(xiàng)目發(fā)包。故除了以暫估價(jià)形式包含在總承包合同內(nèi)的專(zhuān)業(yè)工程、貨物與服務(wù)外，分包工程均不屬于依法必須進(jìn)行招標(biāo)的內(nèi)容。考慮到實(shí)踐中的“合規(guī)主義”思維影響下的保守和僵化導(dǎo)向，應(yīng)在《招標(biāo)投標(biāo)法》修訂草案中立法中進(jìn)一步明確分包工程依法不屬于必須招標(biāo)的范圍及其例外情形。

（作者單位：天津城建大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院天津工業(yè)大學(xué)法學(xué)院）

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