采購需求有譜，采購結(jié)果才能更靠譜

【專家解讀】

采購需求有譜，采購結(jié)果才能更靠譜

——第三批政府采購行政裁決指導(dǎo)性案例第21號解讀

■ 本報記者 楊文君

在第三批政府采購行政裁決指導(dǎo)性案例第21號（以下簡稱“第21號案例”）——J大學(xué)T校區(qū)車輛識別系統(tǒng)公開招標項目投訴案中，招標文件要求供應(yīng)商提供的車輛識別系統(tǒng)與校區(qū)現(xiàn)有的三大系統(tǒng)平臺對接，但卻沒有告知現(xiàn)有系統(tǒng)接口的具體信息，結(jié)果導(dǎo)致項目被投訴且廢標。對此，受訪專家一致表示：“該案例系對采購需求的正面引導(dǎo)，即采購人應(yīng)提出完整、明確的采購需求，并根據(jù)需求特點選擇合適的采購方式。另外，財政部門在對此類案件判罰時，可從需求的完整性、確定性方面進行考慮。”

核心標準：采購需求應(yīng)完整、明確

采購需求應(yīng)完整、明確，這是本案例的核心要點，也是眾多專家給出的解讀重點。

“第21號案例的主旨正是：采購人應(yīng)當(dāng)在采購文件中完整、明確地提出采購需求，這樣做，一方面便于供應(yīng)商予以響應(yīng)，另一方面，也便于評審委員會對供應(yīng)商是否實質(zhì)響應(yīng)作出評價?！北本┦械谝恢屑壢嗣穹ㄔ盒姓ネラL薛峰在接受記者采訪時表示。

“在第21號案例中，上述項目正是因為招標文件沒有明確現(xiàn)有系統(tǒng)接口的具體信息，即未提出完整、明確、細化的采購需求，才招致投訴。并且，財政部門認同了投訴事項，認定中標結(jié)果無效，責(zé)令重新開展采購活動。”中國政法大學(xué)法學(xué)院教授成協(xié)中說。

從法律層面講，根據(jù)《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）第十五條第二款的規(guī)定，采購需求應(yīng)當(dāng)符合法律法規(guī)以及政府采購政策規(guī)定的技術(shù)、服務(wù)、安全等要求。政府向社會公眾提供的公共服務(wù)項目，應(yīng)當(dāng)就確定采購需求征求社會公眾的意見。除因技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細規(guī)格或者具體要求外，采購需求應(yīng)當(dāng)完整、明確。必要時，應(yīng)當(dāng)就確定采購需求征求相關(guān)供應(yīng)商、專家的意見。

從實踐層面看。“在實際工作中，采購需求編制應(yīng)當(dāng)先以目標性需求為基礎(chǔ)，進而形成具體功能需求指標，并將其進一步細化成為技術(shù)需求，從而確保采購需求完整、明確，目的是為供應(yīng)商廣泛參與競爭和方便報價提供條件?！鼻鄭u市財政局政府采購監(jiān)督管理處朱士龍介紹道。

“再深一步想，事實上，明確采購需求也是落實采購人主體責(zé)任的一種體現(xiàn)?！背蓞f(xié)中強調(diào)，中央全面深化改革委員會第五次會議審議通過的《深化政府采購制度改革方案》，將落實采購人主體責(zé)任作為重要內(nèi)容予以明確。采購人落實主體責(zé)任的首要內(nèi)容就是明確采購需求，將那些適宜通過公開招標方式進行采購的項目納入公開招標的范圍。為此，在項目委托前，采購人各單位應(yīng)當(dāng)對采購標的的市場技術(shù)服務(wù)水平、供應(yīng)、價格等情況進行市場調(diào)查，根據(jù)調(diào)查情況、資產(chǎn)配置標準等科學(xué)合理地確定技術(shù)需求。只有采購人的目標性需求、功能性需求和技術(shù)性需求，能夠做到完整、明確、具體、客觀，供應(yīng)商才能有針對性地響應(yīng)，政府采購活動才能實現(xiàn)公平性、競爭性的目標。

升級標準：對接信息化時代

記者了解到，近年來，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)蓬勃發(fā)展，信息化平臺建設(shè)如火如荼。在政府采購項目中，平臺建設(shè)或者系統(tǒng)升級、改造的項目也很多，這類項目一般要求新系統(tǒng)和原系統(tǒng)對接，以完善或者增加原有平臺或者系統(tǒng)的功能，在某些項目中，這樣的要求也是非常必要的。新老系統(tǒng)無縫對接，不僅可以提高系統(tǒng)的功能、延長使用壽命、保持系統(tǒng)的一致性和穩(wěn)定性，還可以有效地節(jié)省資金、提高效率。但實際工作中往往會遇到被原軟件開發(fā)商“綁架”的情形，導(dǎo)致采購人無所適從。

面對信息化時代提出的新課題，采購人和財政部門又該如何應(yīng)對？

結(jié)合本案例，薛峰指出，“采購項目與現(xiàn)有系統(tǒng)對接”屬于采購人的需求，采購人在招標文件中作出此項要求并不構(gòu)成歧視性或排他性的條款，但是要求采購人在招標文件中對此需求予以具體化，即將現(xiàn)有系統(tǒng)的技術(shù)指標和要求在招標文件中加以明確。供應(yīng)商根據(jù)現(xiàn)有系統(tǒng)的技術(shù)參數(shù)和要求，可以確定投標的技術(shù)方案，亦可以根據(jù)技術(shù)方案的工作量確定相關(guān)費用情況。

薛峰還告訴記者，目前，許多財政部門在處理類似案件時，往往簡單地認定為“對供應(yīng)商實行差別待遇或者歧視待遇的情形”，但就本案例而言，這種情形尚不構(gòu)成《實施條例》第二十條規(guī)定的以不合理的條件對供應(yīng)商實行差別待遇或者歧視待遇，因為此類信息化項目，大多數(shù)供應(yīng)商都能滿足采購需求，采購人應(yīng)當(dāng)在采購文件中公開相關(guān)數(shù)據(jù)。

“第21號案例對各級財政部門處理此類案件方面有很強的指導(dǎo)作用?！笔茉L專家一致認為。

然而，實踐總是比想象中更加豐富、飽滿，從“有求”到“有應(yīng)”，需要跨越諸多項目和經(jīng)驗總結(jié)。

“我認為，還應(yīng)該根據(jù)不同的項目特點加以區(qū)分?！鄙虾Ｊ胸斦终少徆芾硖幐碧庨L王周歡指出，像21號案例提及的情況，如果系統(tǒng)接口的指標是標準、統(tǒng)一的，那么就應(yīng)該在采購文件中提出系統(tǒng)接口信息，從而讓政府采購市場的競爭更充分。

實際上，除了第21號案例中擬采購的新系統(tǒng)需要和現(xiàn)有不同系統(tǒng)對接的情況，現(xiàn)實中還存在系統(tǒng)后續(xù)開發(fā)或擴容的問題，此時，采購人通常更愿意讓原供應(yīng)商提供服務(wù)。“然而，即便是此種情況，我個人也建議在招標文件中公開原有系統(tǒng)的信息，即明確采購需求，讓符合要求的供應(yīng)商都參與進來。這時，只是存在一個競爭成功概率大小的問題，原服務(wù)商擁有更多的“競選”優(yōu)勢，更有可能“中選”，如果不是原服務(wù)商“中選”，這證明有更好的供應(yīng)商能夠滿足采購人的需求，這并不違背采購人的意愿。”王周歡說。

“是的，此類問題還是要注意加以區(qū)分?！敝焓魁堃渤钟邢嗤^點，并進一步補充道，平臺建設(shè)或者系統(tǒng)開發(fā)是屬于內(nèi)部開發(fā)增強功能，還是屬于通過自身的接口，利用或者使用外部其他平臺（系統(tǒng)）來增加原有功能，亦或是通過第三方參與共同開發(fā)形成平臺（系統(tǒng)）之間優(yōu)勢互補，達到提高效能或者功能的目的，對于不同的情況，采購人應(yīng)做到心中有數(shù)。也就是說，平臺（系統(tǒng)）內(nèi)在邏輯關(guān)系與采購人要實現(xiàn)的功能統(tǒng)一，這歸根到底還是如何確定采購需求的問題。因此，采購需求確定了，問題就迎刃而解了。

拓展標準：選擇合適的采購方式

在信息化時代提出的挑戰(zhàn)面前，既要在明確需求上下功夫，也要在方式選擇上準著力。

正如上述專家所說，具體項目具體區(qū)分。專家向記者進一步解釋道，若原有系統(tǒng)接口規(guī)范統(tǒng)一且數(shù)據(jù)交換和校驗等信息詳細明確，除了在采購文件中公開接口信息、明確需求外，一般而言，在符合《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》（財政部令第87號）第十一條規(guī)定的七項內(nèi)容的情況下，可以采用公開招標方式組織政府采購，以便采購人通過廣泛競爭選擇更符合需求的系統(tǒng)。

而對于那些接口技術(shù)規(guī)格難以明確、規(guī)范、統(tǒng)一的采購項目，公開招標并不是最好的選擇。

“《實施條例》第十五條規(guī)定了一個除外情形，‘除因技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細規(guī)格或者具體要求外’，也就是說，這種情形不適用公開招標?！毖Ψ灞硎荆?span style="font-family:calibri;">21號案例所涉項目并不存在不能采用公開招標方式的問題。案例要點中提出根據(jù)采購項目需求特點確定適合的采購方式，一般是針對采購需求難以明確的情形，據(jù)此，采購人應(yīng)當(dāng)根據(jù)項目的具體情況確定競爭性談判或者單一來源采購等方式。

“對于信息化類項目，那些大量存在一定的技術(shù)壁壘，后續(xù)采購內(nèi)容要嚴重依賴先前的技術(shù)，而且采購人難以通過具體的、客觀的技術(shù)指標將其采購需求予以明確、量化的采購項目，采購人可以通過競爭性磋商、競爭性談判、單一來源采購等其他方式來開展采購活動。”成協(xié)中認為。

放眼于更多采購項目，成協(xié)中進一步指出，舉個比較典型的例子，針對某些二期采購項目、后續(xù)采購項目、售后服務(wù)類采購或者是采購需求指向?qū)＠a(chǎn)品的項目，如果采購人很難將需求量化、細化，為確保自身訴求得到更好滿足，采購人應(yīng)當(dāng)避免通過公開招標的方式進行采購。

“不以需求為參照，憑‘心’而論定方式”，記者在平時的采訪中發(fā)現(xiàn)，這樣的“唯心主義”觀點也很常見，許多業(yè)內(nèi)人士誤以為，公開招標才是最保險、最安全、最“優(yōu)秀”的采購方式。

對此，專家提醒，公開招標是政府采購的主要方式，但絕對不是唯一的方式，也并非最好的方式。采購方式的選擇應(yīng)當(dāng)根據(jù)項目特點和采購需求來確定，采購人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主體責(zé)任，強化需求管理，不能為了規(guī)避財政風(fēng)險，而無視采購項目的具體特點，全部通過公開招標的方式進行采購。

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