警惕政府采購(gòu)程序適用的“泛化”

警惕政府采購(gòu)程序適用的“泛化”

■ 付大學(xué) 史博文

一元左右的采購(gòu)也要走政府采購(gòu)程序。

保險(xiǎn)起見(jiàn)，集中采購(gòu)目錄以外且采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以下的項(xiàng)目一律啟用政府采購(gòu)程序。

不采用政府采購(gòu)的程序和方法，面對(duì)審計(jì)的審查，預(yù)算單位擔(dān)心說(shuō)不清楚。

……

政府采購(gòu)實(shí)踐中，政府采購(gòu)程序被擴(kuò)大化使用的現(xiàn)象普遍存在。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）第二條的規(guī)定，“本法所稱政府采購(gòu)，是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為”，政府采購(gòu)制度適用的范圍包括主體范圍、資金范圍、標(biāo)準(zhǔn)范圍和項(xiàng)目范圍等。依據(jù)《政府采購(gòu)法》第十八條的規(guī)定，“采購(gòu)未納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目，可以自行采購(gòu)，也可以委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)在委托的范圍內(nèi)代理采購(gòu)”。立法原意為針對(duì)在采購(gòu)目錄以外且采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以下的采購(gòu)，可以采取自行采購(gòu)的方式進(jìn)行，也可以適用政府采購(gòu)程序進(jìn)行，具體如何適用，由采購(gòu)人依據(jù)具體情況自主決定。自行采購(gòu)相對(duì)政府采購(gòu)程序具有較強(qiáng)靈活性、采購(gòu)效率高、成本低等優(yōu)勢(shì)。然而，在實(shí)踐中，大量的集中采購(gòu)目錄以外且采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以下的工程、貨物和服務(wù)（甚至一些單位采購(gòu)一元以上的貨物）都適用政府采購(gòu)程序，造成采購(gòu)效率低下與財(cái)政資金浪費(fèi)等問(wèn)題，政府采購(gòu)制度適用泛化的現(xiàn)象不得不引起重視。

有因可循

首先，目前我國(guó)對(duì)政府小額簡(jiǎn)易采購(gòu)程序缺少法律規(guī)定。采購(gòu)單位一方面擔(dān)心具體采購(gòu)人員在自行采購(gòu)時(shí)出現(xiàn)腐敗問(wèn)題，另一方面擔(dān)心審計(jì)或紀(jì)檢來(lái)審查時(shí)財(cái)政支出缺乏程序依據(jù)。可見(jiàn)，政府采購(gòu)演變成采購(gòu)人規(guī)避或減輕責(zé)任的一套法律程序，變成了地地道道的走程序。不管采購(gòu)人采購(gòu)什么東西，即使是集中采購(gòu)目錄以外、限額標(biāo)準(zhǔn)以下的采購(gòu)，也要依法履行政府采購(gòu)程序，不考慮采購(gòu)成本或采購(gòu)績(jī)效問(wèn)題。本可采用自行采購(gòu)方式進(jìn)行采購(gòu)的，為避免其與貪腐存在“瓜李之嫌”或者讓違法采購(gòu)披上合法的外衣，一律采用有法可依的政府采購(gòu)程序。

其次，一些地方政府或單位的強(qiáng)制要求泛化了政府采購(gòu)制度的適用。很多地方財(cái)政部門(mén)建立政府采購(gòu)統(tǒng)一電子商城平臺(tái)，購(gòu)買0元以上的產(chǎn)品都必須在平臺(tái)上采購(gòu)，由于電子商城平臺(tái)中的供應(yīng)商競(jìng)爭(zhēng)不充分，很難實(shí)現(xiàn)物美價(jià)廉或物有所值。很多單位內(nèi)部規(guī)定采購(gòu)一定限額以上（如有高校規(guī)定1000元以上）的貨物，由單位集中統(tǒng)一采購(gòu)，5萬(wàn)元以上的必須進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)。這些地方規(guī)定或單位內(nèi)部規(guī)定，造成政府采購(gòu)制度適用的泛化問(wèn)題。

最后，事后監(jiān)管審查導(dǎo)向不合理。監(jiān)管機(jī)關(guān)對(duì)政府采購(gòu)程序?qū)彶槠蚝弦?guī)審查，而非效率審查或績(jī)效審查。在政府采購(gòu)中，程序合法是審查第一標(biāo)準(zhǔn)。只需程序合法就滿足審查要求，對(duì)采購(gòu)效率和采購(gòu)成本重視程度不夠。久而久之，以合規(guī)主義為基礎(chǔ)建立起來(lái)的程序?qū)蛘少?gòu)理念，在采購(gòu)人思想意識(shí)中逐漸形成。于是，“能用政府采購(gòu)程序的都走政府采購(gòu)程序，能用招標(biāo)程序的都走招標(biāo)程序”，政府采購(gòu)程序被泛化、公開(kāi)招標(biāo)被泛化。

消極影響

第一，曲解立法本意?！墩少?gòu)法》規(guī)定集中采購(gòu)目錄以內(nèi)或采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的應(yīng)適用本法，言外之意是集中采購(gòu)目錄以外且采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以下的可以不適用《政府采購(gòu)法》。各單位對(duì)目錄之外、限額之下的采購(gòu)對(duì)象可以“自行采購(gòu)”，這才是符合法律規(guī)定的初衷。政府采購(gòu)制度的過(guò)度泛化適用，顯然是對(duì)《政府采購(gòu)法》立法本意的一種曲解。這最終導(dǎo)致財(cái)政資金支出效率低下、成本高昂，采購(gòu)人、使用人都不滿意。

第二，導(dǎo)致政府小額采購(gòu)出現(xiàn)逆效率現(xiàn)象。從現(xiàn)實(shí)角度看，采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以下的小額采購(gòu)具有采購(gòu)數(shù)量多、次數(shù)頻繁、單價(jià)低等特征，采用自行采購(gòu)或簡(jiǎn)易采購(gòu)程序等方式最為符合效率原則。若采購(gòu)特殊商品，或者存在特殊情況，可以適用政府采購(gòu)程序。若在政府小額采購(gòu)中，采購(gòu)人盲目適用政府采購(gòu)法律制度，則會(huì)導(dǎo)致采購(gòu)成本提升、采購(gòu)效率降低等問(wèn)題，最終拉長(zhǎng)采購(gòu)周期，無(wú)法及時(shí)滿足采購(gòu)需求，從而出現(xiàn)財(cái)政支出績(jī)效低下的逆效率現(xiàn)象。

總之，在政府采購(gòu)程序被泛化適用的情形下，采購(gòu)單位工作人員不具有提高資金使用效率的積極性。政府采購(gòu)不是滿足于“夠用即可”，而是“不買對(duì)的，只買貴的”。加之，現(xiàn)有預(yù)算制度的不合理，采購(gòu)人經(jīng)常出現(xiàn)年底“突擊花錢”或者“突擊采購(gòu)”，造成財(cái)政資金的極大浪費(fèi)。

建言獻(xiàn)策

其一，建立簡(jiǎn)易采購(gòu)程序，明確適用范圍。一方面，以《政府采購(gòu)法》修訂為契機(jī)，在法律中增加簡(jiǎn)易采購(gòu)方式。簡(jiǎn)易采購(gòu)方式包括直接采購(gòu)方式、定點(diǎn)采購(gòu)等，讓自行采購(gòu)程序有法律依據(jù)，避免采購(gòu)人在自行采購(gòu)時(shí)有種“無(wú)法可依”的恐慌。另一方面，明確各種簡(jiǎn)易采購(gòu)程序的適用范圍。例如，多少金額以下可以適用簡(jiǎn)易采購(gòu)程序，適用何種簡(jiǎn)易采購(gòu)方式等。

其二，由合規(guī)主義向結(jié)果主義轉(zhuǎn)變，突出政府采購(gòu)的績(jī)效導(dǎo)向。政府采購(gòu)程序有兩種價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)：程序?qū)蚝涂?jī)效導(dǎo)向。程序?qū)蚴浅绦蚝弦?guī)主義的產(chǎn)物，堅(jiān)持以程序合法合規(guī)為第一要義。而績(jī)效導(dǎo)向以采購(gòu)結(jié)果為最終評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，更符合效率原則。現(xiàn)行制度應(yīng)改變采購(gòu)人的關(guān)注重點(diǎn)，由程序合規(guī)轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)政支出的績(jī)效優(yōu)先，加強(qiáng)政府采購(gòu)績(jī)效管理。對(duì)于小額采購(gòu)，采購(gòu)單位更應(yīng)該注重采購(gòu)績(jī)效管理。當(dāng)繁瑣程序增加采購(gòu)成本時(shí)，采購(gòu)績(jī)效肯定會(huì)受到影響。

其三，監(jiān)管部門(mén)轉(zhuǎn)變監(jiān)管思路，弱化程序合規(guī)問(wèn)題?？己耸菢?biāo)尺，考核和監(jiān)管不變，采購(gòu)人不可能轉(zhuǎn)變采購(gòu)行為模式。監(jiān)管部門(mén)（包括主管部門(mén)、審計(jì)、紀(jì)檢等）對(duì)自行采購(gòu)的項(xiàng)目（或者以后適用簡(jiǎn)易采購(gòu)方式的項(xiàng)目），應(yīng)更注重采購(gòu)結(jié)果的評(píng)價(jià)，強(qiáng)調(diào)財(cái)政支出績(jī)效考核，弱化對(duì)程序合規(guī)的要求。

（作者單位：天津工業(yè)大學(xué)法學(xué)院）

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