硬化制度約束加強(qiáng)政府購(gòu)買服務(wù)管理

硬化制度約束加強(qiáng)政府購(gòu)買服務(wù)管理

——財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人就修訂《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法》答記者問

2020年1月3日，財(cái)政部公布了《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法》（財(cái)政部令第102號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《辦法》）。日前，財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人就《辦法》相關(guān)問題接受了記者采訪。

問：請(qǐng)介紹一下財(cái)政部出臺(tái)《辦法》的背景情況和主要框架。

答：推廣政府購(gòu)買服務(wù)是黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》確定的一項(xiàng)重要改革任務(wù)。2013年9月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào)）。2014年12月，財(cái)政部、民政部、原工商總局制定頒布《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（暫行）》，對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)的主體、對(duì)象、內(nèi)容、程序、預(yù)算管理、績(jī)效和監(jiān)督管理作出了制度規(guī)范?！稌盒修k法》施行以來，對(duì)推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)改革、規(guī)范政府購(gòu)買服務(wù)行為發(fā)揮了重要作用。隨著改革不斷深入，政府購(gòu)買服務(wù)工作中也出現(xiàn)了一些新情況新問題，如有的地方和部門購(gòu)買內(nèi)容泛化、對(duì)購(gòu)買主體和承接主體把握出現(xiàn)偏差、績(jī)效管理薄弱等。因此，有必要對(duì)《暫行辦法》進(jìn)行完善，以部門規(guī)章的形式硬化制度約束，進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)政府購(gòu)買服務(wù)管理。

《辦法》共7章35條，除總則和附則外，分別對(duì)購(gòu)買主體和承接主體、購(gòu)買內(nèi)容和目錄、購(gòu)買活動(dòng)的實(shí)施、合同及履行、監(jiān)督管理和法律責(zé)任等分章作了規(guī)定。

問：《辦法》對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)的購(gòu)買主體和承接主體有哪些規(guī)定？

答：關(guān)于購(gòu)買主體，在政府采購(gòu)法有關(guān)采購(gòu)人規(guī)定（國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織）的基礎(chǔ)上，結(jié)合政府購(gòu)買服務(wù)行為的特殊性，《辦法》規(guī)定：政府購(gòu)買服務(wù)的購(gòu)買主體是各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)；黨的機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)、承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位和使用行政編制的群團(tuán)組織機(jī)關(guān)使用財(cái)政性資金購(gòu)買服務(wù)的，可以參照?qǐng)?zhí)行。

關(guān)于承接主體，在滿足與政府采購(gòu)法有關(guān)供應(yīng)商資格、條件的規(guī)定相銜接前提下，結(jié)合政府購(gòu)買服務(wù)的特殊要求以及當(dāng)前事業(yè)單位改革情況，并落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的有關(guān)意見要求，《辦法》將承接主體范圍限定為：依法成立的企業(yè)、社會(huì)組織（不含由財(cái)政撥款保障的群團(tuán)組織），公益二類和從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的事業(yè)單位，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，基層群眾性自治組織，以及具備條件的個(gè)人。

問：為什么公益一類事業(yè)單位、使用事業(yè)編制且由財(cái)政撥款保障的群團(tuán)組織既不屬于政府購(gòu)買服務(wù)的購(gòu)買主體，也不屬于承接主體？

答：政府購(gòu)買服務(wù)的購(gòu)買主體強(qiáng)調(diào)其國(guó)家機(jī)關(guān)屬性。公益一類事業(yè)單位不屬于國(guó)家機(jī)關(guān)，其功能定位是負(fù)責(zé)直接提供特定領(lǐng)域公益服務(wù)的主體，不宜作為政府購(gòu)買服務(wù)的購(gòu)買主體。

從承接主體角度看，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》明確，不能或不宜由市場(chǎng)配置資源的事業(yè)單位劃入公益一類；經(jīng)國(guó)務(wù)院同意的《財(cái)政部中央編辦關(guān)于做好事業(yè)單位政府購(gòu)買服務(wù)改革工作的意見》（財(cái)綜〔2016〕53號(hào)）規(guī)定，公益一類事業(yè)單位不得作為政府購(gòu)買服務(wù)承接主體。作為由政府舉辦并保障經(jīng)費(fèi)的公益一類事業(yè)單位，應(yīng)當(dāng)全力履行好政府賦予的提供基本公共公益服務(wù)職責(zé)，如允許承接政府購(gòu)買服務(wù)，將不利于其集中精力履職盡責(zé)，也會(huì)造成在為其提供預(yù)算撥款保障的同時(shí)又向其購(gòu)買服務(wù)的問題。

使用事業(yè)編制且由財(cái)政撥款保障的群團(tuán)組織，與公益一類事業(yè)單位在性質(zhì)上類似，在是否參與政府購(gòu)買服務(wù)問題上應(yīng)作同等對(duì)待。

問：《辦法》提出了政府購(gòu)買服務(wù)內(nèi)容的“負(fù)面清單”，主要考慮是什么？

答：政府購(gòu)買服務(wù)是政府服務(wù)提供方式的重大創(chuàng)新，強(qiáng)調(diào)從“養(yǎng)人辦事”提供服務(wù)向“花錢買服務(wù)、辦事不養(yǎng)人”轉(zhuǎn)變，這種契約化服務(wù)提供方式具有權(quán)責(zé)清晰、結(jié)果導(dǎo)向、靈活高效等特點(diǎn)。實(shí)踐中，政府購(gòu)買服務(wù)內(nèi)容出現(xiàn)泛化現(xiàn)象，2016年前后一些地方和部門借政府購(gòu)買服務(wù)名義變相舉債融資問題一度比較突出，以及存在借政府購(gòu)買服務(wù)名義變相用工等問題，還有一些地方和部門將本該由自己直接履職的事務(wù)也通過政府購(gòu)買服務(wù)外包出去，轉(zhuǎn)嫁工作責(zé)任。為此，《辦法》明確6類事項(xiàng)不得作為政府購(gòu)買服務(wù)內(nèi)容：一是不屬于政府職責(zé)范圍的服務(wù)事項(xiàng)；二是應(yīng)當(dāng)由政府直接履職的事項(xiàng)；三是政府采購(gòu)法律、行政法規(guī)規(guī)定的貨物和工程，以及將工程和服務(wù)打包的項(xiàng)目；四是融資行為；五是購(gòu)買主體的人員招、聘用，以勞務(wù)派遣方式用工，以及設(shè)置公益性崗位等事項(xiàng)；六是法律法規(guī)及國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他事項(xiàng)。以上第二至六項(xiàng)中，屬于政府職責(zé)范圍的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)通過符合國(guó)家法律法規(guī)規(guī)定的規(guī)范方式實(shí)施。

問：《辦法》提出，具備條件的個(gè)人可以作為政府購(gòu)買服務(wù)的承接主體，同時(shí)禁止借政府購(gòu)買服務(wù)名義變相用工。對(duì)此應(yīng)怎樣理解？

答：政府購(gòu)買服務(wù)的承接主體主要為企事業(yè)單位和社會(huì)組織等專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，政府一般不向個(gè)人購(gòu)買服務(wù)?！掇k法》明確，具備條件的個(gè)人可以作為政府購(gòu)買服務(wù)的承接主體，主要考慮是，在城鄉(xiāng)基層社區(qū)或某些特殊行業(yè)領(lǐng)域，可能存在組織型承接主體缺乏或優(yōu)勢(shì)不足的情形，政府可以向個(gè)人購(gòu)買服務(wù)；專家學(xué)者也可以以個(gè)人身份提供政府咨詢、專業(yè)評(píng)審等服務(wù)。

同時(shí)，政府向個(gè)人購(gòu)買服務(wù)在實(shí)踐中容易被異化為變相用工。比如，一些地方和部門以招聘“政府購(gòu)買服務(wù)人員”、“購(gòu)買崗位”等借政府購(gòu)買服務(wù)的名義用工，一般由政府部門或勞務(wù)公司發(fā)布招聘公告，通過考試、政審、體檢等程序招聘“政府購(gòu)買服務(wù)（崗位）人員”，相關(guān)人員名義上與勞務(wù)公司簽訂合同，實(shí)際上以勞務(wù)派遣方式到政府部門工作。這種以政府購(gòu)買服務(wù)名義變相用工的形式，混淆了政府購(gòu)買服務(wù)、政府以勞務(wù)派遣方式用工和政府聘用編制外人員的不同政策規(guī)定，容易造成政府人事管理風(fēng)險(xiǎn)，也不利于保護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益。

為此，《辦法》規(guī)定，購(gòu)買主體向個(gè)人購(gòu)買服務(wù)，應(yīng)當(dāng)限于確實(shí)適宜實(shí)施政府購(gòu)買服務(wù)并且由個(gè)人承接的情形，不得以政府購(gòu)買服務(wù)名義變相用工。具體實(shí)施當(dāng)中，購(gòu)買主體向個(gè)人購(gòu)買服務(wù)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《中華人民共和國(guó)合同法》《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》和《辦法》有關(guān)規(guī)定簽訂政府購(gòu)買服務(wù)合同，并按合同約定支付購(gòu)買費(fèi)用。

問：《辦法》提出政府購(gòu)買服務(wù)應(yīng)當(dāng)實(shí)施績(jī)效管理，主要考慮和要求是什么？

答：績(jī)效管理關(guān)系到政府購(gòu)買服務(wù)是否“買得值”的問題。目前，政府購(gòu)買服務(wù)績(jī)效管理工作普遍較為薄弱。為此，《辦法》明確了政府購(gòu)買服務(wù)績(jī)效管理的主體、對(duì)象和方式等要求，政府購(gòu)買服務(wù)應(yīng)當(dāng)開展事前績(jī)效評(píng)估，定期開展績(jī)效評(píng)價(jià)，探索運(yùn)用第三方評(píng)價(jià)評(píng)估，加強(qiáng)評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用。今后，應(yīng)當(dāng)建立健全政府購(gòu)買服務(wù)全過程績(jī)效管理機(jī)制，全面實(shí)施績(jī)效管理，著力解決好“買得值”的問題，不斷提高政府購(gòu)買服務(wù)的質(zhì)量和效益，更好地滿足人民群眾的公共服務(wù)需求。

問：《辦法》界定的政府購(gòu)買服務(wù)與政府采購(gòu)是什么關(guān)系？

答：政府采購(gòu)是財(cái)政支出管理的一項(xiàng)基本制度，也是處理政府和市場(chǎng)交易關(guān)系的制度體系，包括采購(gòu)需求確定、交易管理、采購(gòu)程序、履約驗(yàn)收、信息公開、政策功能等一系列制度規(guī)范。政府購(gòu)買服務(wù)是創(chuàng)新政府公共服務(wù)提供方式、推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變、全面實(shí)施績(jī)效管理的一項(xiàng)重要改革舉措。政府采購(gòu)與政府購(gòu)買服務(wù)在制度上是銜接的，如《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》規(guī)定，政府采購(gòu)法所稱服務(wù)，包括政府自身需要的服務(wù)和政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)；《辦法》規(guī)定，政府購(gòu)買服務(wù)是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)將屬于自身職責(zé)范圍且適合通過市場(chǎng)化方式提供的服務(wù)事項(xiàng)，按照政府采購(gòu)方式和程序，交由符合條件的服務(wù)供應(yīng)商承擔(dān)，并根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量等因素向其支付費(fèi)用的行為；《辦法》同時(shí)明確，政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目采購(gòu)環(huán)節(jié)的執(zhí)行和監(jiān)督管理按照政府采購(gòu)法律、行政法規(guī)和相關(guān)制度執(zhí)行。

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