淺談對(duì)《政府購買服務(wù)管理辦法》的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)

淺談對(duì)《政府購買服務(wù)管理辦法》的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)

■ 劉躍華

日前，財(cái)政部令第102號(hào)《政府購買服務(wù)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱102號(hào)令）已經(jīng)公布，并將于2020年3月1日起施行。盡管原來財(cái)政部、民政部、工商總局在2014年曾聯(lián)合出臺(tái)過《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》，但究其對(duì)政府采購購買服務(wù)的重要性和法律層級(jí)、法律效力遠(yuǎn)不能與102號(hào)令相比。102號(hào)令很清楚地說明政府采購購買服務(wù)的廣度、深度和強(qiáng)度，這是政府采購一個(gè)新的里程碑值得稱贊。以下，本人將對(duì)102號(hào)令的幾個(gè)方面，談一下個(gè)人的理解。

政府購買服務(wù)的程序和方式

102號(hào)令第二條規(guī)定“本辦法所稱政府購買服務(wù)，是指各級(jí)國家機(jī)關(guān)將屬于自身職責(zé)范圍且適合通過市場(chǎng)化方式提供的服務(wù)事項(xiàng)，按照政府采購方式和程序，交由符合條件的服務(wù)供應(yīng)商承擔(dān)，并根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量等因素向其支付費(fèi)用的行為。”本條指出政府購買服務(wù)應(yīng)按照政府采購的方式和程序來執(zhí)行，那么政府采購的方式有公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)采購、單一來源采購和競(jìng)爭(zhēng)性磋商六種方式，無論采用哪一種方式都必須按照法定的采購程序去執(zhí)行。

政府購買服務(wù)的原則

102號(hào)令第三條規(guī)定“政府購買服務(wù)應(yīng)當(dāng)遵循預(yù)算約束、以事定費(fèi)、公開擇優(yōu)、誠實(shí)信用、講求績(jī)效原則?！彼^預(yù)算約束是采購人的選擇服務(wù)對(duì)象不僅取決于采購人的偏好，還要受到采購人的支付能力和市場(chǎng)價(jià)格的限制；所謂以事定費(fèi)是指干多少事?lián)芏嗌俳?jīng)費(fèi)，用這些經(jīng)費(fèi)來干事，然后按照要干的事來確定需要多少崗位，再按照這些崗位來聘用人員；公開擇優(yōu)就是遵循公平、公正、公開、全面考核、綜合評(píng)定，選擇優(yōu)秀主體承擔(dān)政府購買服務(wù)的對(duì)象；誠實(shí)信用是民法的基本原則之一。它是正義理念在民法的具體化，是在遵守交易道德基礎(chǔ)上謀求當(dāng)事人之間的利益平衡，以及當(dāng)事人與社會(huì)的利益平衡，這里是指采購人和政府購買服務(wù)的提供商雙方應(yīng)保持的利益均衡；講求績(jī)效是指“花錢必問效，無效必問責(zé)”，把錢用在刀刃上，杜絕多用錢少辦事或不辦事，把政府購買服務(wù)的落腳點(diǎn)放在投入產(chǎn)出比上，使政府購買服務(wù)真正做到少花錢、多辦事。

政府購買服務(wù)的購買主體

102號(hào)令第五條規(guī)定“各級(jí)國家機(jī)關(guān)是政府購買服務(wù)的購買主體?！边@里特別要注意與《政府采購法》第十五條規(guī)定“采購人是指依法進(jìn)行政府采購的國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、團(tuán)體組織”有明顯的不同。本人認(rèn)為102號(hào)令單指的各級(jí)國家機(jī)關(guān)應(yīng)該包括國家權(quán)力機(jī)關(guān)、國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等。如地方黨委、地方各級(jí)人民代表大會(huì)和人民政府、各級(jí)人民法院、檢察院等，行使國家權(quán)力、管理國家事務(wù)，以及經(jīng)費(fèi)由財(cái)政預(yù)算參與社會(huì)事務(wù)的管理，履行管理職能參公管理單位。這里沒有將事業(yè)單位和團(tuán)體組織列入政府購買服務(wù)的序列，應(yīng)該是事業(yè)單位和團(tuán)體組織改革趨勢(shì)所為，即原來履行行政職能的事業(yè)單位改制為行政機(jī)構(gòu)，從事生產(chǎn)經(jīng)營的事業(yè)單位由劃入企業(yè)管理，從事公益服務(wù)的改制為公益事業(yè)單位，很多團(tuán)體組織與事業(yè)單位存在競(jìng)合，也將隨之改變其屬性。因此，102號(hào)令作出這樣的規(guī)定應(yīng)該符合黨中央、國務(wù)院關(guān)于事業(yè)單位改革路線，并非毫無目的。

政府購買服務(wù)的承接主體

102號(hào)令第六條規(guī)定“依法成立的企業(yè)、社會(huì)組織（不含由財(cái)政撥款保障的群團(tuán)組織），公益二類和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的事業(yè)單位，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，基層群眾性自治組織，以及具備條件的個(gè)人可以作為政府購買服務(wù)的承接主體。”本條的承接主體較為復(fù)雜，本人將一一作出如下解釋：

企業(yè)一般是指以盈利為目的，運(yùn)用各種生產(chǎn)要素（土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)和企業(yè)家才能等），向市場(chǎng)提供商品或服務(wù)，實(shí)行自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、獨(dú)立核算的法人或其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織；包括獨(dú)資企業(yè)、合伙企業(yè)和公司制企業(yè)，而公司制企業(yè)是現(xiàn)代企業(yè)中最主要的最典型的組織形式，如有限責(zé)任公司、股份有限公司等。

我國社會(huì)組織又稱民間組織、非營利組織，對(duì)應(yīng)國外一般稱為非政府組織，在我國是指政黨、政府之外的各類民間性組織，主要包括：冠以協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)、研究會(huì)、商會(huì)、促進(jìn)會(huì)、聯(lián)合會(huì)等名稱的，基于一定社會(huì)關(guān)系形成的會(huì)員制組織—社會(huì)團(tuán)體；由民間出資成立的，直接提供各種社會(huì)服務(wù)的各種民辦學(xué)校、醫(yī)院、福利機(jī)構(gòu)等非會(huì)員制組織—民辦非企業(yè)單位；基于一定財(cái)產(chǎn)關(guān)系而形成的財(cái)團(tuán)性組織—基金會(huì)；部分中介組織和社區(qū)活動(dòng)團(tuán)隊(duì)。102號(hào)令突出指明由財(cái)政撥款的群團(tuán)組織不包括其中，群團(tuán)組織是“群眾性團(tuán)體組織”的簡(jiǎn)稱，是當(dāng)代中國社會(huì)團(tuán)體的一種。中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室管理機(jī)構(gòu)編制的群眾團(tuán)體有中華全國總工會(huì)、中國共產(chǎn)主義青年團(tuán)中央委員會(huì)、中華全國婦女聯(lián)合會(huì)等22家。

公益二類事業(yè)單位面向社會(huì)提供公益服務(wù)，按照政府確定的公益服務(wù)價(jià)格收取費(fèi)用，其資源在一定區(qū)域或程度上可通過市場(chǎng)配置。如普通高等教育機(jī)構(gòu)、非營利醫(yī)療機(jī)構(gòu)等。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有兩個(gè)層面內(nèi)容：一是由原人民公社組織演變過來的。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營實(shí)體（如公司、聯(lián)合社等）村經(jīng)濟(jì)合作社、村股份經(jīng)濟(jì)合作社、自然村組經(jīng)濟(jì)實(shí)體等。二是新型聯(lián)合組織。如農(nóng)民專業(yè)合作社、專業(yè)農(nóng)場(chǎng)（莊）、其他合伙農(nóng)村企業(yè)等。

基層群眾性自治組織是我國在城市和農(nóng)村按居民的居住地區(qū)建立起來的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)，是城市居民或農(nóng)村村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的組織。

具備條件的個(gè)人應(yīng)該是指?jìng)€(gè)體工商戶和農(nóng)村承包經(jīng)營戶，他們均具有一定的經(jīng)營服務(wù)的形式、場(chǎng)所和范圍等必備條件。

政府購買服務(wù)的內(nèi)容

102號(hào)令第九條規(guī)定“政府購買服務(wù)的內(nèi)容包括政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)，以及政府履職所需輔助性服務(wù)?！?/span>2018年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立健全基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系的指導(dǎo)意見》，提出了以幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶等為統(tǒng)領(lǐng)，提出了涵蓋公共教育、勞動(dòng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)服務(wù)、住房保障、公共文化體育、優(yōu)撫安置、殘疾人服務(wù)等9個(gè)領(lǐng)域的國家基本公共服務(wù)質(zhì)量要求，以上公共服務(wù)的基本內(nèi)容，政府履職輔助性服務(wù)根據(jù)2017年出臺(tái)的《財(cái)政部政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄》，規(guī)定的二級(jí)目錄有財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)審計(jì)服務(wù)、課題研究和社會(huì)調(diào)查、績(jī)效評(píng)價(jià)、監(jiān)督檢查、機(jī)關(guān)信息系統(tǒng)建設(shè)與維護(hù)、后勤服務(wù)、項(xiàng)目評(píng)審評(píng)估、會(huì)議和展覽、工程服務(wù)、咨詢、技術(shù)業(yè)務(wù)培訓(xùn)、法律服務(wù)等，三級(jí)目錄有聘請(qǐng)專家或委托專業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)助開展會(huì)計(jì)及審計(jì)工作、聘請(qǐng)專家或委托專業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)助開展財(cái)稅改革相關(guān)課題研究工作、聘請(qǐng)專家或委托專業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)助開展財(cái)稅改革相關(guān)社會(huì)調(diào)查工作、聘請(qǐng)專家或委托專業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)助開展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)工作、聘請(qǐng)專家或委托專業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)助財(cái)政預(yù)算監(jiān)管工作、聘請(qǐng)專家或委托機(jī)構(gòu)協(xié)助各類財(cái)政信息系統(tǒng)的建設(shè)與維護(hù)、辦公設(shè)備維修保養(yǎng)服務(wù)、物業(yè)、安全、印刷、餐飲等服務(wù)、聘請(qǐng)專家或委托機(jī)構(gòu)協(xié)助開展評(píng)審、會(huì)務(wù)服務(wù)、展覽服務(wù)、辦公樓維修改造工程監(jiān)理服務(wù)、聘請(qǐng)專家或委托機(jī)構(gòu)協(xié)助開展財(cái)稅工作相關(guān)咨詢服務(wù)、辦公樓維修改造工程造價(jià)咨詢服務(wù)、聘請(qǐng)專家或委托機(jī)構(gòu)協(xié)助開展專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)服務(wù)、聘請(qǐng)法律顧問、聘請(qǐng)律師事務(wù)所協(xié)助工作、訴訟業(yè)務(wù)服務(wù)、見證及公證服務(wù)、檔案管理服務(wù)、翻譯服務(wù)、國際組織在華項(xiàng)目辦、秘書處運(yùn)作服務(wù)、銀行服務(wù)、宣傳服務(wù)、場(chǎng)地租賃服務(wù)等。

政府購買服務(wù)的執(zhí)行人

102號(hào)令雖然沒有直接明確政府購買服務(wù)的具體執(zhí)行人，但在第十九條中規(guī)定“政府購買服務(wù)項(xiàng)目采購環(huán)節(jié)的執(zhí)行和監(jiān)督管理，包括集中采購目錄及標(biāo)準(zhǔn)、采購政策、采購方式和程序、信息公開、質(zhì)疑投訴、失信懲戒等，按照政府采購法律、行政法規(guī)和相關(guān)制度執(zhí)行?！逼渲械摹凹胁少從夸浖皹?biāo)準(zhǔn)”的規(guī)范間接告訴我們執(zhí)行政府購買服務(wù)的具體執(zhí)行人是集中采購機(jī)構(gòu)，因?yàn)椤吨腥A人民共和國政府采購法》第十八條規(guī)定“采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項(xiàng)目，必須委托集中采購機(jī)構(gòu)代理采購”。如此看來，102號(hào)令已經(jīng)明確政府購買服務(wù)必須列入集中采購目錄，而集中采購目錄的執(zhí)行人就是集中采購機(jī)構(gòu)。

（作者單位：湖南省公共資源交易中心）

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