做好緊急采購的預(yù)判與預(yù)案

【美國緊急采購政策介紹系列專題報(bào)道(2)】

編者按：上一期的專題報(bào)道中，《中國政府采購報(bào)》向讀者介紹了美國《聯(lián)邦采購條例》第18章有關(guān)緊急采購的原則和程序等內(nèi)容。本期，我報(bào)節(jié)選、編譯了美國聯(lián)邦政府采購政策辦公室出臺(tái)的《緊急采購指南》第一部分內(nèi)容，以饗讀者。

做好緊急采購的預(yù)判與預(yù)案

——美國《緊急采購指南》第一部分

應(yīng)對(duì)緊急情況行采購執(zhí)行部門提前制定預(yù)案應(yīng)考慮主要七項(xiàng)內(nèi)容：

■緊急情況的類型以及不同階段的響應(yīng)方式

■不同緊急情況下的采購方式、合同條件以及支付方式

■需要支援的其他機(jī)構(gòu)以及與之簽訂的協(xié)議

■緊急采購款項(xiàng)的來源和審批

■運(yùn)輸和提供服務(wù)時(shí)可能會(huì)遇到的情況以及應(yīng)對(duì)辦法

■管理總則以及對(duì)采購官和供應(yīng)商采購績效管理

■相關(guān)法律問題

美國總統(tǒng)預(yù)算管理辦公室（The Office of Management and Budget，簡(jiǎn)稱OMB）下設(shè)聯(lián)邦政府采購政策辦公室(the Office of Federal Procurement Policy,簡(jiǎn)稱OFPP)于2007年制定出臺(tái)了《緊急采購指南》（Emergency Acquisitions Guide），旨在有預(yù)見性地、有效、靈活應(yīng)對(duì)美國緊急狀態(tài)下的政府采購工作。2011年根據(jù)美國當(dāng)時(shí)情勢(shì)需要，OFPP對(duì)上述舊版本的緊急采購指南進(jìn)行修改和完善。修訂后的指南并不意味著取代其他緊急采購政策。OFPP建議美國的各行政機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)緊急情況的采購活動(dòng)將該指南與美國《聯(lián)邦采購條例》一起閱讀。

修訂后的《緊急采購指南》分為三部分。其中第一部分內(nèi)容為，行政機(jī)構(gòu)和執(zhí)行采購的部門應(yīng)提前做緊急采購的預(yù)判與預(yù)案，以提高緊急采購響應(yīng)能力。具體從緊急采購需要考慮的事項(xiàng)、緊急采購需要考慮的人力資源配置與安排、內(nèi)控問題、合同中止四方面進(jìn)行闡述。

制定緊急采購計(jì)劃需考慮七大事項(xiàng)

盡管緊急情況不可預(yù)測(cè)，但是行政機(jī)構(gòu)應(yīng)該對(duì)如何應(yīng)對(duì)緊急情況有與之相關(guān)的規(guī)則與程序。在緊急狀態(tài)下，行政機(jī)構(gòu)的采購部門如果及時(shí)響應(yīng)采購需求或提前制定了采購預(yù)判與預(yù)案，可有效進(jìn)行救援活動(dòng)、挽救生命，減少國家財(cái)產(chǎn)損失。因此，美國各行政機(jī)構(gòu)可根據(jù)以往不同地區(qū)、不同部門所遇過的緊急情況，確定緊急采購所需的貨物、服務(wù)或工程，從而制定緊急采購預(yù)判與預(yù)案計(jì)劃，明確緊急采購各項(xiàng)工作人員的職責(zé)。另外，緊急采購項(xiàng)目的供應(yīng)商應(yīng)與其他工作人員，如項(xiàng)目經(jīng)理、物流人員或法律顧問在緊急狀態(tài)下可以緊密合作，便能最快達(dá)成共識(shí)，滿足行政機(jī)構(gòu)緊急采購需求。

《緊急采購指南》建議各行政機(jī)構(gòu)的采購部門制定計(jì)劃時(shí)需考慮以下七項(xiàng)內(nèi)容：第一，緊急情況的類型以及緊急情況不同階段相關(guān)的貨物、服務(wù)或工程采購需求以及不同階段的響應(yīng)方式（緊急事件最初發(fā)生時(shí)與恢復(fù)階段的響應(yīng)并不相同）；第二，不同緊急情況下的采購方式、合同條件以及支付方式；第三，不同緊急情況下需要支援的其他機(jī)構(gòu)，與之簽訂的相關(guān)協(xié)議時(shí)需要明確的角色和責(zé)任；第四，緊急采購款項(xiàng)的來源和審批；第五，緊急采購在運(yùn)輸和提供服務(wù)時(shí)可能會(huì)遇到的情況，以及應(yīng)對(duì)這些情況的辦法；第六，行政機(jī)構(gòu)采購部門的管理總則以及對(duì)采購官和供應(yīng)商采購績效管理；第七，相關(guān)法律問題。

三方面為緊急采購人員配置做預(yù)備

在緊急情況發(fā)生之前應(yīng)該預(yù)見人員配置的問題，重點(diǎn)是對(duì)緊急采購關(guān)鍵崗位人員的培訓(xùn)、訂立合同小組及時(shí)響應(yīng)的能力的提升以及緊急采購良好部署等三方面內(nèi)容的預(yù)備。

首先，建議日常工作中各行政機(jī)構(gòu)的采購執(zhí)行部門適當(dāng)進(jìn)行一些演練，一方面通過演練發(fā)現(xiàn)緊急采購預(yù)案的不足，從而修改完善預(yù)案內(nèi)容；另一方面，要讓全體采購人員熟悉聯(lián)邦以及不同州、縣（教區(qū)／市鎮(zhèn)）公共部門的緊急采購程序，避免出現(xiàn)采購無序的狀況。美國聯(lián)邦緊急事務(wù)署（Federal Emergency Management Agency，簡(jiǎn)稱FEMA）作為一個(gè)獨(dú)立的、直接向總統(tǒng)負(fù)責(zé)的機(jī)構(gòu)，其任務(wù)是在緊急情況下，制定計(jì)劃、恢復(fù)受損場(chǎng)所、減輕災(zāi)害損失或者防止災(zāi)害發(fā)生。其下屬的緊急事態(tài)管理學(xué)院（Emergency Management Institute簡(jiǎn)稱，EMI）為所有公民提供了全國突發(fā)事件管理系統(tǒng)（National Incident Management System，簡(jiǎn)稱NIMS）和突發(fā)事件指揮系統(tǒng)（Incident Command System，簡(jiǎn)稱ICS）的在線課程。對(duì)所有行政機(jī)構(gòu)的采購部門、采購人員提供了緊急采購的線下課程。另外，美國政府為國防采辦工作人員所組建的大學(xué)——美國國防采辦大學(xué)（Defense Acquisition University，簡(jiǎn)稱DAU）與國防部服務(wù)商一起合作，將美國國防部緊急采辦合同課程標(biāo)準(zhǔn)化。以確保緊急情況下訓(xùn)練有素的采辦人員能夠及時(shí)準(zhǔn)備采購合同。這項(xiàng)課程的主要內(nèi)容包括：采辦任務(wù)支持計(jì)劃、采辦任務(wù)執(zhí)行計(jì)劃、采辦任務(wù)績效評(píng)估、聯(lián)合應(yīng)急合同、簡(jiǎn)化采辦程序、電子合同等。因此，建議各行政機(jī)構(gòu)的采購部門根據(jù)上述資源進(jìn)行培訓(xùn)和學(xué)習(xí)。

其次，建議負(fù)責(zé)緊急采購的部門應(yīng)預(yù)先成立一個(gè)緊急采購合同訂立的小組，以便發(fā)生緊急情況可短時(shí)間部署采購工作。另外，行政機(jī)構(gòu)采購部門應(yīng)考慮提前建立基本訂購協(xié)議（Basic Odering Agreements簡(jiǎn)稱，BOA）或一攬子采購協(xié)議（Blanket Purchase Agreements，簡(jiǎn)稱，BPA）將預(yù)期發(fā)生的采購項(xiàng)目集合在一個(gè)采購協(xié)議中，與一家或多家供應(yīng)商簽訂并確定所需采購項(xiàng)目、預(yù)計(jì)數(shù)量、價(jià)格折扣等，以便在緊急情況下借助私營部門獲得更多采購便利和支持。另外，負(fù)責(zé)緊急采購的部門還應(yīng)考慮與國防合同管理局（Defence Contract Management Association，簡(jiǎn)稱DCMA）或聯(lián)邦總務(wù)管理局(U.S. General Services Administration,簡(jiǎn)稱GSA)合作制定緊急采購計(jì)劃、評(píng)估供應(yīng)商的能力以及合同管理；與國防合同審計(jì)署(Defence Contract Audit Agency,簡(jiǎn)稱DCAA)合作評(píng)估采購項(xiàng)目成本的合理性和合同的審核。

最后，建議緊急采購需要活動(dòng)良好部署。美國首席采購官理事會(huì)的工作職責(zé)在于幫助采購人員規(guī)劃緊急采購事項(xiàng)和解決緊急采購出現(xiàn)的情況。理事會(huì)創(chuàng)建了網(wǎng)站為各行政機(jī)構(gòu)提供有關(guān)緊急采購政策、程序、最佳實(shí)例、培訓(xùn)資源等信息。不僅如此，該網(wǎng)站還提供了其他網(wǎng)站鏈接，如由衛(wèi)生和公共服務(wù)部和國土安全部管理的頁面，其中有關(guān)預(yù)防大型流行性感冒的信息。另外，美國首席采購官理事會(huì)建議簽約采購合同時(shí)需要攜帶“工具包”。其中包括但不限于認(rèn)股權(quán)證、筆記本電腦（具有無線功能和太陽能充電器）、帶充電器的手機(jī)或衛(wèi)星電話、美國政府公務(wù)卡（包括：政府采購卡和政府旅行卡）、便利支票（編者注：便利支票用于支付不接受政府采購卡和信用卡的供應(yīng)商。僅在無法使用“快速通道”時(shí)才應(yīng)使用它們。便利支票只能用于購買金額不超過2500美元的商品，并且如果單筆交易或每月信用額度都被超出，將被拒絕使用。）、空白合同表格、無線通訊設(shè)備、基本辦公用品、工作徽章以及其他政府簽發(fā)的身份證件、重要聯(lián)系電話清單、受災(zāi)地區(qū)以及周邊的地圖、被授權(quán)的閃存移動(dòng)存儲(chǔ)器、廣域網(wǎng)訪問連接服務(wù)器、光盤、《緊急采購指南》電子副本。另外國防部編制了一份應(yīng)急合同手冊(cè)《應(yīng)急合同：21世紀(jì)聯(lián)合手冊(cè)》其中包含了采購合同官所需的實(shí)用信息。美國首席采購官理事會(huì)認(rèn)為，盡管該手冊(cè)的內(nèi)容適用于國防部采購工作，但是有關(guān)“應(yīng)急采購資金和采購流程”“合同授予與管理”等內(nèi)容可能對(duì)所有從事緊急采購的工作人員所有幫助，建議相關(guān)從業(yè)人員閱讀、學(xué)習(xí)。

運(yùn)用緊急采購靈活性的前提是做好內(nèi)控工作

行政機(jī)構(gòu)的采購部門在必要時(shí)要審查所在機(jī)構(gòu)的采購制度，確保應(yīng)對(duì)緊急采購程序和緊急采購過程會(huì)出現(xiàn)的問題。采購部門負(fù)責(zé)人應(yīng)提前做好準(zhǔn)備工作，以便可以迅速了解緊急采購限額門檻可以調(diào)高的限度。首席采購官應(yīng)熟悉各類采購適用的門檻以及緊急采購靈活性權(quán)利。此外，遇到緊急情況，行政機(jī)構(gòu)采購部門可優(yōu)先處理以下事項(xiàng)。

第一，加快認(rèn)證流程。行政機(jī)構(gòu)可為采購合同官員開辟認(rèn)證事項(xiàng)“綠色通道”。（編者注：美國實(shí)行的是聯(lián)邦承包合同制度。即，行政機(jī)構(gòu)授權(quán)任命的“采購合同官員”進(jìn)行采購合同工的簽訂。行政機(jī)構(gòu)對(duì)采購合同官員的授權(quán)范圍和界限有明確規(guī)定，并向所有的供應(yīng)商明示。）對(duì)于這些采購合同官員，美國建立了“聯(lián)邦承包采購認(rèn)證計(jì)劃”（The Federal Acquisition Certification in Contracting，簡(jiǎn)稱FAC-C）該計(jì)劃的目的是對(duì)從事合同訂立的官員進(jìn)行崗位教育、培訓(xùn)。FAC-C適用于除國防部之外的所有行政機(jī)構(gòu)的采購部門。FAC-C包含三級(jí)認(rèn)證。擁有FAC-C認(rèn)證是采購合同官員被公認(rèn)為可以履行合同訂立的職能基本要求之一。盡管FAC-C的培訓(xùn)要求與美國國防采辦隊(duì)伍改進(jìn)法DAWIA認(rèn)證的培訓(xùn)要求相近，但并不完全相同。特別值得注意的是，擁有DAWIA認(rèn)證的采購官員被視為等同于擁有同一認(rèn)證級(jí)別的FAC-C認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，但是擁有FAC-C的認(rèn)證資格證書的采購員并不視同于同一級(jí)別的DAWIA認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)。

第二，靈活運(yùn)行政府采購卡的限額規(guī)定。行政機(jī)構(gòu)的采購部門應(yīng)當(dāng)對(duì)緊急采購時(shí)政府采購卡額度使用的靈活性提前有相應(yīng)的政策規(guī)定。（編者注：美國聯(lián)邦政府為采購官員提供了政府采購卡從事小額采購活動(dòng)。只用于“政府采購卡購物清單”所列項(xiàng)目，且采購金額不超過2500美元。）政府采購卡計(jì)劃的負(fù)責(zé)人，有義務(wù)對(duì)持有政府采購卡的采購執(zhí)行部門人員培訓(xùn)，交易限制、采購特殊情況報(bào)告等內(nèi)容，以便在緊急情況下對(duì)于小額采購限額以上的情況作出靈活性安排，如適當(dāng)提高每天或每月的采購限額標(biāo)準(zhǔn)。（編者注：一般而言，美國政府采購卡是專人使用；采購信息聯(lián)網(wǎng)，財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)及時(shí)匯總，審計(jì)部門可隨時(shí)抽查；采購限額控制在單次不超過2500美元，每天不超過5000美元，每月不超過50000美元；定點(diǎn)采購不能隨便到定點(diǎn)范圍之外刷卡。）采購部門應(yīng)提醒采購卡持有者，每月單次的采購限額不會(huì)因?yàn)榫o急情況提高了每天或每月的采購限額標(biāo)準(zhǔn)而自動(dòng)增加。

第三，應(yīng)對(duì)緊急情況的合同問題，采購部門應(yīng)提前做好準(zhǔn)備。

首先是合同審查。檢查當(dāng)前的采購合同審查程序，以確定如何應(yīng)對(duì)緊急情況下快速應(yīng)對(duì)合同審查程序；建立緊急采購合同審查靈活性和提高采購限額標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)的業(yè)務(wù)許可要求；了解緊急采購合同審查關(guān)鍵崗位的人員以及在緊急情況下如何與他們聯(lián)系。如，發(fā)生緊急情況，首席采購官必須知道聯(lián)系哪位律師、合同簽訂官是誰以及如何聯(lián)系他們。

其次是合同文本。針對(duì)緊急采購合同文本，采購部門在需要緊急響應(yīng)或部署之前應(yīng)制定好緊急采購合同文本。緊急采購合同文本有助于當(dāng)前的合同管理，并可為將來的緊急決策提供有用的見解。緊急采購合同文本應(yīng)包含緊急情況下所需的所有必要表格和信息。這將既確保緊急采購文件規(guī)格和一般采購文件規(guī)格保持同樣的規(guī)范，又為合同訂立人員提供快速參考。在緊急環(huán)境中，正確的合同文本是必需且不容忽視的重要元素。

最后是因地制宜。采購執(zhí)行部門還應(yīng)考慮將緊急救濟(jì)和重建工作移交給發(fā)生緊急情況的當(dāng)?shù)毓?，除非行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人以書面形式提出反對(duì)意見。

預(yù)先準(zhǔn)備緊急采購合同終止條件

行政機(jī)構(gòu)的采購部門應(yīng)預(yù)先準(zhǔn)備好在緊急采購中的合同終止條件。不論采購合同官還是采購合同技術(shù)代表是否能在現(xiàn)場(chǎng)審核。在緊急情況下，由于相關(guān)人員配置問題可能會(huì)引起緊急采購合同履行或賠償金方面出現(xiàn)問題，因此采購部門有必要提前對(duì)緊急情況下的采購合同終止條款或意外賠償條款作出明確規(guī)定。這樣可以快速終止采購程序減少合同終止所帶來的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。在某些合同中，可以制定合同快速終止條款，這些條款比一般的合同終止條款的條件更簡(jiǎn)單。

（編譯/昝妍）

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