兩會(huì)推遲暫不影響財(cái)政支出與政府采購(gòu)

編者按：

今年2月24日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議表決通過(guò)了關(guān)于推遲召開(kāi)第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議的決定，具體開(kāi)會(huì)時(shí)間由全國(guó)人大常委會(huì)另行決定。同時(shí)，四川、云南等地也推遲了當(dāng)?shù)貎蓵?huì)召開(kāi)時(shí)間。這意味著，2020年中央和部分地方預(yù)算報(bào)告不能像往年一樣如期獲得人民代表大會(huì)通過(guò)。這將給政府采購(gòu)執(zhí)行帶來(lái)什么影響？政府采購(gòu)的預(yù)算和執(zhí)行應(yīng)該從此次疫情中獲得哪些應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)？為此，《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》特邀行業(yè)專(zhuān)家對(duì)此問(wèn)題答疑解惑，望讀者關(guān)注。

兩會(huì)推遲暫不影響財(cái)政支出與政府采購(gòu)

■ 王叢虎

2020年2月24日下午，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議表決通過(guò)了關(guān)于推遲召開(kāi)第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議的決定。這是由于新冠肺炎疫情當(dāng)前、客觀上不能而不得已做出的具有法律效力的決定。然而，全國(guó)人民代表大會(huì)作為權(quán)力機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)，每年召開(kāi)一次會(huì)議的一個(gè)重要任務(wù)就是要審議通過(guò)每年一度的財(cái)政預(yù)算案。那么，本次新冠肺炎疫情的爆發(fā)與擴(kuò)散而導(dǎo)致的全國(guó)人民大表大會(huì)的推遲召開(kāi)會(huì)不會(huì)影響到財(cái)政預(yù)算的正常支出、進(jìn)而又會(huì)影響政府采購(gòu)呢？

根據(jù)報(bào)道所知，新冠肺炎疫情發(fā)生以來(lái)，我國(guó)各級(jí)財(cái)政已安排疫情防控補(bǔ)助資金901.5億元，其中中央財(cái)政安排252.9億元。那么，2020年的全國(guó)人大尚未召開(kāi)，更沒(méi)有通過(guò)財(cái)政預(yù)算案，這些中央和地方的財(cái)政資金又是如何支出,是否合法？如何解決突發(fā)事件下的財(cái)政支出和政府采購(gòu)所需資金問(wèn)題？

要解開(kāi)上述“謎團(tuán)”，要先從我國(guó)相關(guān)法律的規(guī)定入手。首先，根據(jù)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“預(yù)算法”）可知，全國(guó)人民代表大會(huì)對(duì)于財(cái)政預(yù)算的職權(quán)包括：審查中央和地方預(yù)算草案及中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告;批準(zhǔn)中央預(yù)算和中央預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告;改變或者撤銷(xiāo)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q議。與此同時(shí)，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)還有權(quán)監(jiān)督中央和地方預(yù)算的執(zhí)行;審查和批準(zhǔn)中央預(yù)算的調(diào)整方案;審查和批準(zhǔn)中央決算;撤銷(xiāo)國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的關(guān)于預(yù)算、決算的行政法規(guī)、決定和命令;撤銷(xiāo)省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的關(guān)于預(yù)算、決算的地方性法規(guī)和決議。而具體到中央預(yù)算則由全國(guó)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)，地方各級(jí)預(yù)算的則由本級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)，財(cái)政預(yù)算年度自公歷1月1日起，至12月31日止。這就意味著，中央或者地方的每年財(cái)政預(yù)算應(yīng)該從當(dāng)年的1月1日開(kāi)始，并且只有經(jīng)過(guò)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)后才能進(jìn)入執(zhí)行階段。言外之意，從一般意義上講，各級(jí)人民代表大會(huì)應(yīng)該在每年公歷年的年底之前召開(kāi)，并且要通過(guò)下一年的財(cái)政預(yù)算案才行。所以，全國(guó)地方，包括省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)人民代表大會(huì)往往會(huì)趕在每年的12月底或下年的1月份召開(kāi)，以完成預(yù)算的審查和批準(zhǔn)。然而，由于財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況的統(tǒng)計(jì)有一個(gè)滯后過(guò)程，這就很難保證各級(jí)人民代表大會(huì)，尤其全國(guó)人民代表大會(huì)在年度終結(jié)時(shí)立即召開(kāi)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)下一年度的預(yù)算案。

因此，為了保證下一年度預(yù)算連續(xù)性，我國(guó)預(yù)算法作出了制度上的安排：第一，國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)在每年全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議舉行的四十五日前，將中央預(yù)算草案的初步方案提交全國(guó)人民代表大會(huì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)進(jìn)行初步審查；第二，省、自治區(qū)、直轄市政府財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)在本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議舉行的三十日前，將本級(jí)預(yù)算草案的初步方案提交本級(jí)人民代表大會(huì)有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)進(jìn)行初步審查；第三，設(shè)區(qū)的市、自治州政府財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)在本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議舉行的三十日前，將本級(jí)預(yù)算草案的初步方案提交本級(jí)人民代表大會(huì)有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)進(jìn)行初步審查，或者送交本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)征求意見(jiàn)；第四，縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)政府應(yīng)當(dāng)在本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議舉行的三十日前，將本級(jí)預(yù)算草案的初步方案提交本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)進(jìn)行初步審查。這樣就保證了各級(jí)人大的職能部門(mén)能夠有較為充裕的時(shí)間審查本級(jí)預(yù)算草案的情況，也為人民代表大會(huì)召開(kāi)并批準(zhǔn)通過(guò)預(yù)算案做好充分準(zhǔn)備。

各級(jí)人民代表大會(huì)由于趕上中國(guó)的傳統(tǒng)節(jié)日春節(jié)放假有時(shí)會(huì)推后召開(kāi)。這就意味著，預(yù)算年度已經(jīng)開(kāi)始，但本年度的預(yù)算還沒(méi)有審查完成，也沒(méi)有批準(zhǔn)執(zhí)行；而2020年則由于新冠肺炎疫情，不得已又推后本應(yīng)該在3月初召開(kāi)的全國(guó)人民代表大會(huì)。

如何解決2020年度的財(cái)政支出呢？其實(shí)，我國(guó)預(yù)算法對(duì)此做出較為具體規(guī)定，即預(yù)算年度開(kāi)始后，各級(jí)預(yù)算草案在本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)前，可以安排下列支出：上一年度結(jié)轉(zhuǎn)的支出;參照上一年同期的預(yù)算支出數(shù)額安排必須支付的本年度部門(mén)基本支出、項(xiàng)目支出，以及對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移性支出;法律規(guī)定必須履行支付義務(wù)的支出，以及用于自然災(zāi)害等突發(fā)事件處理的支出。但預(yù)算法同時(shí)也要求，對(duì)于這些支出的情況，應(yīng)當(dāng)在預(yù)算草案的報(bào)告中作出說(shuō)明，并且預(yù)算經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)后，按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行。除此之外，財(cái)政部頒布的《財(cái)政預(yù)算資金撥付管理暫行辦法》還做出了專(zhuān)門(mén)的規(guī)定，即各級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)當(dāng)年預(yù)算前，各級(jí)財(cái)政部門(mén)可以根據(jù)各預(yù)算單位全年預(yù)算控制數(shù)，并結(jié)合上年同期執(zhí)行情況，核定用款計(jì)劃，審核、撥付資金。這樣，正是通過(guò)預(yù)算法的原則性規(guī)定和財(cái)政部的專(zhuān)門(mén)規(guī)章的具體細(xì)化條款，就保證了各級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)當(dāng)年預(yù)算前財(cái)政支出的合法性和合理性，也保證了我國(guó)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的連續(xù)性、科學(xué)性。

武漢新冠肺炎疫情的爆發(fā)所引起的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，不僅涉及中央財(cái)政資金的支出，也涉及省、市、區(qū)（縣），尤其湖北省各級(jí)財(cái)政資金的支出，還要通過(guò)政府采購(gòu)方式來(lái)解決疫情防控的物資、工程和相關(guān)服務(wù)的需要。為此，中央財(cái)政和地方各級(jí)財(cái)政很快基于上年度所列支的專(zhuān)門(mén)用于各類(lèi)突發(fā)公共事件的財(cái)政預(yù)算，先后累計(jì)近1000億的財(cái)政資金用于各地患者醫(yī)療救治費(fèi)用補(bǔ)助、一線醫(yī)務(wù)人員臨時(shí)性工作補(bǔ)助、武漢火神山雷神山等醫(yī)院建設(shè)資金、基層防疫和研發(fā)的經(jīng)費(fèi)、中央醫(yī)藥物資儲(chǔ)備經(jīng)費(fèi)等。正是有了上一年度用于突發(fā)事件的財(cái)政預(yù)算資金，才確保了財(cái)政支出和政府采購(gòu)所需資金的及時(shí)性和充足性。

實(shí)際上，本次疫情爆發(fā)前，湖北省、武漢市人民代表大會(huì)已經(jīng)召開(kāi)，并已經(jīng)審查和批準(zhǔn)了2020年度的財(cái)政預(yù)算。這樣就保證了財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的及時(shí)性和合法性。如果中央和地方財(cái)政預(yù)算資金不足于應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情，仍可以通過(guò)調(diào)整預(yù)算、增加資金、專(zhuān)項(xiàng)批復(fù)的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，也可以通過(guò)發(fā)放地方政府債券、進(jìn)行社會(huì)組織和志愿者捐贈(zèng)方式來(lái)解決。

（作者單位：中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院、公共管理學(xué)院）

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