歐盟放寬公共采購程序限制

【他山之石】

歐盟放寬公共采購程序限制

應(yīng)對新冠肺炎疫情歐盟制定新政策給予成員國緊急采購靈活性權(quán)利

今年四月初，歐盟委員會發(fā)布了關(guān)于《與新冠肺炎疫情危機相關(guān)的緊急情況下使用公共采購框架指南》（以下簡稱《歐盟緊急采購指南》），在緊急采購貨物、服務(wù)以及工程方面給予成員國更多靈活性支持?！稓W盟緊急采購指南》）共分為兩部分內(nèi)容，第一部分是介紹在緊急情況下歐盟成員國在歐盟公共采購框架下從事緊急采購時可采取的靈活性權(quán)利；第二部分是關(guān)于歐盟公共采購框架內(nèi)緊急采購程序和期限的選擇權(quán)。

現(xiàn)有公共采購政策框架下的緊急采購靈活性權(quán)利

《歐盟緊急采購指南》提到，新冠肺炎疫情的大流行是一場全球范圍內(nèi)的健康危機，歐盟各成員國也在攜手共同應(yīng)對病毒帶來的挑戰(zhàn)。目前，全球供應(yīng)鏈遭受嚴重影響，歐盟需要對公共采購政策進行及時與理智的調(diào)整，以確保成員國在緊急情況下仍然可以獲得盡可能多的的緊急醫(yī)療救助貨物和服務(wù)。歐盟層面，歐盟委員會已經(jīng)同多個成員國政府密切合作，通過實施聯(lián)合采購方式獲取了大量醫(yī)療物資。盡管如此，這里還是要特別提醒歐盟成員國公共機構(gòu)中從事一線采購人員，必須確保采購到足量的醫(yī)療用品。具體包括但不限于，個人防護設(shè)備，即口罩、保護性手套、醫(yī)療設(shè)備、呼吸機，其他醫(yī)療物資以及醫(yī)院和信息技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施。

目前，歐盟《政府采購公共指令》尚未對適用便捷方式獲取貨物以應(yīng)對危機作出采購程序限制。具體而言，2014年版本的歐盟《政府采購公共指令》第32條規(guī)定，在緊急需求采購貨物或服務(wù)時，采購方可直接與潛在承包商磋商，不受公開程序、時間、最少供應(yīng)商數(shù)量或其他程序要求的限制。此外，針對本次疫情歐盟層面也無另外的采購程序性要求。因此，為了進一步有效應(yīng)對新冠肺炎疫情危機相關(guān)的緊急情況，歐盟委員會近期制定了有關(guān)《歐盟緊急采購指南》），旨在歐盟現(xiàn)有公共采購政策框架內(nèi)賦予公共機構(gòu)的采購方緊急采購靈活性權(quán)利，確保歐盟能獲得抗擊本次疫情所急需的貨物、服務(wù)和工程采購。關(guān)于靈活性權(quán)利，《歐盟緊急采購指南》提出，第一，公共機構(gòu)的采購方在緊急緊急狀況下，可通過各種可能性縮短公開招標和邀請招標的最少期限，以加速采購流程提升采購效率；第二，如果前述措施不足以應(yīng)對緊急情況下的公共采購，采購方可以不經(jīng)公開程序直接與可提供貨物或服務(wù)的供應(yīng)商進行競爭性磋商。如果由于時間和技術(shù)原因，在只有一家供應(yīng)商可提供急需物資和服務(wù)的情況下，采購方可不經(jīng)招標直接通過預(yù)采購提前選定供應(yīng)商；第三，采購方可考慮通過市場化途徑尋找更多替代供應(yīng)商。

歐盟委員會發(fā)言人特別指出，《歐盟緊急采購指南》特別適用于采購方急需在幾天甚至幾小時采購取急需貨物和服務(wù)的極端緊急情況。而目前新冠肺炎疫情給歐盟所造成的極端和不能預(yù)見的緊迫危機即屬該情況。這意味著，實踐中歐盟成員國行政機構(gòu)的公共采購部門可基于技術(shù)、可行性情況下盡快采取采購。當然，該程序?qū)嶋H上僅在與實際可用性和交付時間有關(guān)的技術(shù)的情況下才可適用。

另外，《歐盟緊急采購指南》建議，為進一步加快采購流程，公共采購方可考慮：第一，通過電話、電子郵件或洽談方式快速聯(lián)系歐盟內(nèi)外潛在的供應(yīng)商；第二，雇傭?qū)κ袌龈恿私獾闹薪闄C構(gòu)尋找適合的供應(yīng)商；第三，派出代表前往能提供急需貨物并確保即刻可以交付和運輸?shù)墓?yīng)商所在國家（地區(qū)）直接洽談；第四，加快與同意增加產(chǎn)能或加速供貨的潛在供應(yīng)商建立聯(lián)系。

在全球供應(yīng)鏈遭到嚴重破壞的當下，新冠肺炎疫情的快速蔓延導(dǎo)致歐盟民眾對有關(guān)貨物和服務(wù)的需求短期內(nèi)急劇增加。這種情況下，公共采購方即使采用最便捷快速的方式，也可能在技術(shù)上和行動上無法采購到所需產(chǎn)品。為了滿足緊急采購需求，公共采購方可通過創(chuàng)新方式，尋找其他潛在供應(yīng)商。該供應(yīng)商可能原本就可通過市場化途徑獲得，并可實現(xiàn)迅速有效供貨。公共采購方必須通過合適方式與潛在供應(yīng)商建立聯(lián)系并評估其是否能有效滿足采購需求。與市場保持互動將有助于為戰(zhàn)略性公共采購提供良好機遇，滿足采購方對環(huán)境、創(chuàng)新和社會責(zé)任的要求，并可在采購過程中獲得優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

此外，《歐盟緊急采購指南》賦予公共采購方充分的權(quán)利可與市場保持互動并采取相應(yīng)措施。其中，包括為滿足公眾中期需求，公共采購方可通過多種方式來激勵供應(yīng)商有效供貨；公共采購方還可利用創(chuàng)新數(shù)字工具，充分激發(fā)市場活力，利用市場化途徑尋求可替代解決方案。例如，可通過組織“黑客馬拉松”（編者注：Hackathons，黑客馬拉松概念源自美國，隨著智能手機風(fēng)行，“黑客馬拉松”逐漸成為手機插件開發(fā)的主要形式，即一群高手云集一堂，幾十個小時里開發(fā)出一款插件，擇優(yōu)而錄。）等活動來獲取如何多次使用清洗后的防護口罩、如何有效保護醫(yī)務(wù)人員和如何在空氣中有效檢測病毒的新方法；公共采購方還可與創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)和企業(yè)家社交網(wǎng)絡(luò)建立并保持緊密聯(lián)系，充分利用歐盟公共采購框架資源，為應(yīng)對如新冠肺炎疫情等緊急情況尋找合適采購方式。歐盟委員會還允許并鼓勵公共采購方實施多層次戰(zhàn)略。首先，對于緊迫且在預(yù)期中的短期采購需求，公共采購方可充分利用框架靈活性。另外采購方還可充分利用歐盟聯(lián)合采購計劃。采購程序期限縮短將有助于在中短期滿足成員國的緊急需求，也將從原則上有助于以更可靠方式提高采購性價比，確保更多企業(yè)有機會獲得公共采購合同的同時，采購方也有更多可用物資供應(yīng)。

緊急情況下歐盟公共采購程序和期限

由于突發(fā)新冠肺炎疫情所引發(fā)的健康危機使歐盟目前面臨頗多挑戰(zhàn)?！稓W盟緊急采購指南》為公共采購方、緊急采購合同訂立的政府方盡快獲取應(yīng)對危機所需要的貨物、服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施工程提供了多種采購程序選擇的可能性。

首先是一般采購程序的選擇。對符合歐盟《政府采購公共指令》規(guī)定的采購合同，合同訂約當局可通過公開招標或邀請招標的方式授予合同。對于符合《政府采購公共指令》要求的公開招標，投標期限不少于35天。對于邀請招標，《政府采購公共指令》規(guī)定，招標邀約期限不少于30天，之后再提交標書期限不少于30天。歐盟境內(nèi)，不少成員國國內(nèi)立法也規(guī)定邀請招標應(yīng)“不少于30天的提交標書期限”并被大部分地方政府以及其他采購參與方所認同。當然，也有采購各方無法達成上述共識的情況。因此也有地方政府規(guī)定邀請招標時，提交標書期限不少于10天。此外，《政府采購公共指令》還規(guī)定，在公開招標和邀請招標中，以下情形下期限可被縮短：第一，采購招標邀約中的信息不是為確保足夠競爭，而是為提供符合歐盟公共采購指令附件5第1項B部分所要求的必要信息，且在招標邀約發(fā)出日35天后，1年以內(nèi)履行公開程序。第二，訂約當局面臨緊急情況，需對招標程序期限進行修改。

其次是緊急情況下采購期限的縮短。歐盟《政府采購公共指令》已為緊急情況下招標程序期限的縮短預(yù)留了空間。在公開招標中，遇到緊急情況，提交標書的期限可實質(zhì)性縮短至不少于15天；在邀約招標中，緊急情況下，提交投標申請的期限可縮短至不少于15天，提交標書的期限可縮短至不少于10天。以上這些規(guī)定均是為了快速授予緊急采購合同。采用“加速”公開招標或邀約招標程序是符合平等待遇和透明度原則，并在緊急情況下也確保競爭。在緊急情況下，合同締約當局如不能像在正常狀態(tài)下實行適用的時限，可合理縮短公開招標和邀約招標期限。

最后是緊急情況下的“非公開協(xié)商程序”。歐盟現(xiàn)有法律為“非公開協(xié)商程序”的適用提供了附加條款，以便允許為滿足應(yīng)對新冠肺炎疫情的需求而加速授予合同。在目前為止仍無法預(yù)期的極端緊急情況下，且在公開招標、邀請招標和競爭性談判等采購方式所規(guī)定的期限無法滿足應(yīng)對危機需要的情形下，訂約當局可以通過適用“非公開協(xié)商程序”加速采購合同授予。為確保訂約當局對該程序的適用符合歐盟公共采購?fù)该鞫纫?，歐洲法院要求該程序只能在例外情形下適用。該程序適用的所有條件都必須被同時滿足且被嚴格解釋（參見案例：歐洲法院的C-275/08，歐委會德國案和C-352/12，國民經(jīng)濟顧問案）。“非公開協(xié)商程序”允許訂約當局直接與潛在供應(yīng)商進行談判，在緊急情況下采購時間和技術(shù)由于受到限制，只有一家供應(yīng)商能提供急需物資和服務(wù)，可提前預(yù)采購選定該供應(yīng)商，但上述做法只適用于例外情形。訂約當局必須評估適用“非公開協(xié)商程序”是否滿足所需條件，并在獨立報告中解釋其適用該程序的理由。在獨立評估程序中必須同時滿足以下標準：第一是有關(guān)采購合同訂約當局無法預(yù)料的情形。由于歐盟境內(nèi)需要被治療的新冠肺炎確診病人的數(shù)量與日俱增，歐盟成員國對醫(yī)療資源的需求在疫情頂峰到來之前也將持續(xù)增加。該情形，尤其是疫情的快速蔓延應(yīng)被認為是采購合同訂約當局不可預(yù)見的情形。當然對醫(yī)院、其它提供醫(yī)療服務(wù)的設(shè)施、個人防護設(shè)備、呼吸機、額外增加的床鋪、額外的重癥監(jiān)護和醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施（包括技術(shù)設(shè)備）以及所有醫(yī)療資源的特殊需求也無法預(yù)見和規(guī)劃，符合采購合同訂約當局不能預(yù)見的情形。第二是緊急情況導(dǎo)致不能滿足通常采購情況的時限要求。毫無疑問，對于醫(yī)院和醫(yī)療資源（貨物、服務(wù)和工程）的緊急需求必須以盡可能快的速度得到滿足。即使“加速”采購程序（公開招標或邀請招標）已被縮到最短期限（提交標書的縮短期限分別為不少于15天和不少于10天）也不能滿足應(yīng)對如疫情等緊急情況下采購需求。在這樣的情況下，盡管需對適用“非公開協(xié)商程序”具體采購項目進行評估，但在新冠肺炎感染病例持續(xù)上升的背景下，大多數(shù)情況下對適用“非公開協(xié)商程序”以加速采購應(yīng)被視為符合歐盟法律規(guī)定。正如歐洲法院判例所闡明的那樣，如極端緊急情況被觸發(fā)，采購方應(yīng)毫不延遲地實施采購。如通過公開招標、邀約招標甚至“加速”招標（公開招標或邀約招標）可比“非公開協(xié)商程序”更快獲得所需物資，則不滿足極端緊急情況被觸發(fā)的條件。第三，“不可預(yù)見的情形”和“極端緊急情況”存在因果關(guān)系。新冠肺炎疫情的后續(xù)情況屬于“不可預(yù)見的情形”。為了在短時間內(nèi)滿足因新冠肺炎疫情產(chǎn)生的公眾對醫(yī)院和醫(yī)療設(shè)施的緊迫需求毫無疑問與新冠疫情存在因果關(guān)系。第四，只能在無法獲得其他更加穩(wěn)定的解決方案情形下才可適用“非公開協(xié)商程序”以彌補供應(yīng)缺口。“非公開協(xié)商程序”可被用于滿足特殊的緊迫需求。其被用于彌補短期的供應(yīng)缺口，直至出現(xiàn)更加穩(wěn)定的解決方案，如可通過正常程序（包括“加速”程序）來獲得所需貨物和服務(wù)的方案。

（編譯/昝妍）

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