慎用“優(yōu)先采購本國產(chǎn)品”

慎用“優(yōu)先采購本國產(chǎn)品”

《政府采購法》只有“政府采購應(yīng)當(dāng)采購本國貨物、工程和服務(wù)”的規(guī)定，并無“優(yōu)先采購本國產(chǎn)品”的表述。“優(yōu)先采購本國產(chǎn)品”可能適用于一些特殊情形，即使如此，也要慎用這一表達(dá)方式。

■ 焦洪寶

近日在一次政府采購進(jìn)口產(chǎn)品檢測(cè)設(shè)備的專家論證會(huì)上，有位多年從事設(shè)備采購的專家認(rèn)為，當(dāng)前我國適用的政府采購政策只是應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采購本國產(chǎn)品，故經(jīng)過進(jìn)口論證后的招標(biāo)采購也允許國產(chǎn)產(chǎn)品參與投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)，并且認(rèn)為沒有明確的法律規(guī)定政府采購只能采購本國產(chǎn)品。

雖然筆者十分清楚《中華人民共和國政府采購法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購法》）對(duì)應(yīng)當(dāng)采購本國貨物、工程和服務(wù)做了明確規(guī)定，但聽了這位資深業(yè)內(nèi)人士的話，筆者還是突然意識(shí)到，多年以來我們?cè)凇墩少彿ā返男麄魃匣蛟S有些不到位，過多地使用了“優(yōu)先采購本國產(chǎn)品”這一不當(dāng)表述，讓人誤認(rèn)為國產(chǎn)產(chǎn)品和進(jìn)口產(chǎn)品有權(quán)在政府采購市場(chǎng)上“同臺(tái)競(jìng)技”，政府采購只要對(duì)本國產(chǎn)品有“優(yōu)先”的支持就可以。為驗(yàn)證這一事實(shí)，經(jīng)進(jìn)一步在網(wǎng)絡(luò)上檢索“優(yōu)先采購本國產(chǎn)品”這一關(guān)鍵詞，筆者發(fā)現(xiàn)早在2008年有關(guān)媒體在報(bào)道財(cái)政部制定的《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府首購和訂購管理辦法》和《政府采購進(jìn)口產(chǎn)品管理辦法》開始實(shí)施的時(shí)候，使用的新聞標(biāo)題就是“財(cái)政部解讀政府采購：應(yīng)優(yōu)先采購本國產(chǎn)品”。另外在2009年，我國出臺(tái)4萬億投資拉動(dòng)內(nèi)需的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)計(jì)劃，發(fā)改委與工業(yè)和信息化部、監(jiān)察部等其他八部委聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于印發(fā)貫徹落實(shí)擴(kuò)大內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)決策部署、進(jìn)一步加強(qiáng)工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管工作意見的通知》，強(qiáng)調(diào)“政府投資項(xiàng)目屬于政府采購的，除需要采購的工程、貨物或者服務(wù)在中國境內(nèi)無法獲取或者無法以合理的商業(yè)條件獲取等法定情形外,應(yīng)當(dāng)采購本國產(chǎn)品”，然而在外國人士做出“中國政府似乎有意將外國供應(yīng)商排除在其4萬億元人民幣財(cái)政刺激方案下的合同之外”的語意含混的指責(zé)下，又有多家媒體以“九部委聯(lián)合發(fā)文：4萬億優(yōu)先買國貨”“政府采購優(yōu)先買國貨”“四萬億優(yōu)先買國貨是國際慣例”等表述開始澄清和回應(yīng)。這些報(bào)道僅從題目上就已經(jīng)曲解了聯(lián)合發(fā)文的主旨，而且還給業(yè)內(nèi)人士帶來了困惑：政府投資是否都屬于政府采購？不納入政府采購的政府投資，是否也應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采購國貨？

“優(yōu)先采購本國產(chǎn)品”這一表述的不當(dāng)之處在于，政府采購確立的采購國貨原則，不是要在本國產(chǎn)品和進(jìn)口產(chǎn)品之中給予本國產(chǎn)品優(yōu)先的地位和對(duì)待，而是要只采購本國產(chǎn)品、不采購進(jìn)口產(chǎn)品，采購進(jìn)口產(chǎn)品或給予進(jìn)口產(chǎn)品同臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)只是經(jīng)過專家論證和財(cái)政部門審核之后的特例。如果頻繁不當(dāng)?shù)貙⑽覈裾諊H慣例確定的“政府采購應(yīng)當(dāng)購買本國產(chǎn)品”這一重要法律原則和明確的法律規(guī)定表述成了“政府采購應(yīng)當(dāng)優(yōu)先購買本國產(chǎn)品”，雖只是兩字之差，但意思卻發(fā)生了巨大的變化。筆者認(rèn)為，在以下語境中可能用到“優(yōu)先采購”的表述時(shí)一定要謹(jǐn)慎對(duì)待。

首先，在進(jìn)口產(chǎn)品采購管理上，關(guān)于優(yōu)先采購的規(guī)定，《政府采購進(jìn)口產(chǎn)品管理辦法》只有“采購人采購進(jìn)口產(chǎn)品時(shí)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持有利于本國企業(yè)自主創(chuàng)新或消化吸收核心技術(shù)的原則，優(yōu)先購買向我方轉(zhuǎn)讓技術(shù)、提供培訓(xùn)服務(wù)及其他補(bǔ)償貿(mào)易措施的產(chǎn)品”的表述，此規(guī)定明顯是指在經(jīng)審核同意采購進(jìn)口產(chǎn)品時(shí)，在進(jìn)口產(chǎn)品之中要優(yōu)先挑選同意向我方轉(zhuǎn)讓技術(shù)、提供培訓(xùn)服務(wù)及其他補(bǔ)償貿(mào)易措施的產(chǎn)品，這個(gè)優(yōu)先不是進(jìn)口產(chǎn)品和本國產(chǎn)品比較的優(yōu)先，而是進(jìn)口產(chǎn)品之間的優(yōu)先，即便考慮允許進(jìn)口產(chǎn)品采購的情況下，進(jìn)口產(chǎn)品與本國產(chǎn)品共同競(jìng)爭(zhēng)，這一優(yōu)先的政策規(guī)定也只應(yīng)在不同的進(jìn)口產(chǎn)品之間考慮如何落實(shí)，而不應(yīng)將這一優(yōu)先政策片面擴(kuò)大適用，使進(jìn)口產(chǎn)品僅基于此就取得相對(duì)于本國產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

其次，在論證審核允許采購進(jìn)口產(chǎn)品的情況下，遇有進(jìn)口產(chǎn)品和本國產(chǎn)品均具備投標(biāo)響應(yīng)的實(shí)質(zhì)資格條件進(jìn)入到詳細(xì)評(píng)審環(huán)節(jié)時(shí)，是否可以設(shè)置本國產(chǎn)品優(yōu)先的評(píng)審要素？筆者認(rèn)為按照《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》第二十條的有關(guān)規(guī)定，單純以是本國還是進(jìn)口為由進(jìn)行區(qū)別對(duì)待的合法性容易受到質(zhì)疑，且既然允許采購進(jìn)口產(chǎn)品的結(jié)論正是由于本國產(chǎn)品不能滿足采購需求，因此采購人一般也并不會(huì)再設(shè)定本國產(chǎn)品優(yōu)先的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)。如果在采購中有國產(chǎn)“黑馬”出現(xiàn)，其相關(guān)采購需求的指標(biāo)超出了進(jìn)口產(chǎn)品，則一方面可能表明進(jìn)口產(chǎn)品論證審核是失敗的，另一方面在有“硬核”指標(biāo)作依托的情況下本國產(chǎn)品也能夠取得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，無須再賦予優(yōu)先采購的待遇，應(yīng)當(dāng)更多地警惕沒有充分依據(jù)的優(yōu)先采購進(jìn)口產(chǎn)品的情況出現(xiàn)。特別是在進(jìn)口論證審核環(huán)節(jié)，對(duì)性能指標(biāo)方面與本國產(chǎn)品相比較有差異的進(jìn)口產(chǎn)品論證時(shí)，在沒有權(quán)威機(jī)關(guān)檢測(cè)結(jié)論或業(yè)內(nèi)公認(rèn)的、能提升性能的專利技術(shù)作依托的情況下，僅憑采購人此前的使用感受，結(jié)合參與進(jìn)口產(chǎn)品采購論證的技術(shù)專家的認(rèn)知，能否確立確有采購進(jìn)口產(chǎn)品必要以滿足采購人該項(xiàng)需求的論證意見，也還需要做嚴(yán)格的把握。

再次，當(dāng)討論政府投資時(shí)，如果涉及使用的是非財(cái)政性資金，或至少在最初投入資金的來源上是非財(cái)政性資金（例如貸款或自行發(fā)債籌集資金后政府采購建成品）且被認(rèn)定不納入政府采購管理時(shí)，這些投資項(xiàng)目是否應(yīng)當(dāng)或是否可以明確要求“優(yōu)先采購本國產(chǎn)品”？筆者認(rèn)為，如果不作為政府采購來管理，例如一般地方國有企業(yè)進(jìn)行基建項(xiàng)目投資建設(shè)采購招標(biāo)時(shí)，其采購時(shí)面向市場(chǎng)，應(yīng)允許國內(nèi)外供應(yīng)商公平參與競(jìng)爭(zhēng)。實(shí)踐中，對(duì)于國外供應(yīng)商有優(yōu)勢(shì)的建筑設(shè)計(jì)等服務(wù)的采購，也確有很多國外供應(yīng)商取得了大額投資項(xiàng)目的采購合同。因此在非政府采購領(lǐng)域，除非我國在國際貿(mào)易領(lǐng)域有差別待遇的規(guī)定或其他基于互惠的非國民待遇安排，項(xiàng)目采購人不應(yīng)當(dāng)對(duì)國內(nèi)外供應(yīng)商區(qū)別對(duì)待，而應(yīng)當(dāng)把競(jìng)爭(zhēng)的焦點(diǎn)集中于如何實(shí)現(xiàn)采購需求。

最后，優(yōu)先采購在政府采購具體項(xiàng)目評(píng)審中的運(yùn)用情形僅限于有明確法規(guī)政策作為依據(jù)，包括同等條件下優(yōu)先采購中小微企業(yè)產(chǎn)品、監(jiān)獄企業(yè)產(chǎn)品、節(jié)能產(chǎn)品（同時(shí)涉及強(qiáng)制采購的表述）、環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品，同等條件下優(yōu)先采購貧困地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品等政策安排或意見。同時(shí)，不當(dāng)?shù)貎?yōu)先采購本地產(chǎn)品等做法并不可取，這樣的做法不利于優(yōu)化營商環(huán)境，有悖于政府采購公平的原則?？梢妼?shí)踐情況相對(duì)比較復(fù)雜，準(zhǔn)確把握和不斷創(chuàng)新、落實(shí)好優(yōu)先采購政策，還需要業(yè)界共同的努力。

（作者單位：天津外國語大學(xué)）

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