為《政府采購法》的修訂建言獻策

【一家之言】

為《政府采購法》的修訂建言獻策

■ 李爽

隨著政府采購制度改革的不斷深入，已經(jīng)實施了近十七年的《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）已不能更好地適應(yīng)我國實踐工作的需要，修訂《政府采購法》已迫在眉睫。財政部今年公開“財政部2020年立法工作安排”將政府采購法及其實施條例修訂列入其中。筆者以為，在國際環(huán)境較為復(fù)雜的當(dāng)下，我國修訂《政府采購法》應(yīng)當(dāng)在充分堅持社會責(zé)任原則、保護國家經(jīng)濟安全原則的前提下，審慎分析我國優(yōu)化政府采購營商環(huán)境應(yīng)明晰的問題、加入GPA所面臨的機遇與挑戰(zhàn)以及如何從法律層面有效控制地方政府債務(wù)。

修訂《政府采購法》應(yīng)當(dāng)秉持的原則

隨著我國加入GPA進程的不斷推進,面臨的外部形勢趨于復(fù)雜化，筆者以為，在此背景下修訂《政府采購法》除應(yīng)遵循的一般法律制定原則外，還應(yīng)充分考慮社會責(zé)任原則以及保護國家經(jīng)濟安全原則來為國內(nèi)政府采購市場的穩(wěn)定保駕護航。

第一，是堅持社會責(zé)任原則。學(xué)術(shù)界通常將社會責(zé)任原則理解為“崇尚公共利益至上”，即將公共利益作為一切目標(biāo)的首要考量因素。社會責(zé)任原則將經(jīng)濟法理解為社會責(zé)任的本位法，它立足于社會整體視角下，既要在經(jīng)濟發(fā)展中承擔(dān)起社會責(zé)任，又要在實現(xiàn)公共利益的過程中促進經(jīng)濟發(fā)展。

改革開放至今，三十年來我國經(jīng)濟發(fā)展迅猛，綜合國力日益增強。但隨之而來的貧富差距加大、社會矛盾日益凸顯、環(huán)境破壞嚴(yán)重等問題也層出不窮。在此過程中經(jīng)濟法發(fā)揮了協(xié)調(diào)矛盾、平衡社會矛盾與經(jīng)濟效益的重要作用。所謂經(jīng)濟法，它旨在調(diào)整國家在管理、協(xié)調(diào)經(jīng)濟生活和經(jīng)濟實體在國家指導(dǎo)下進行生產(chǎn)經(jīng)營活動中產(chǎn)生的經(jīng)濟關(guān)系的法律規(guī)范體系?！墩少彿ā返牧⒎ㄗ谥际菫榱艘?guī)范政府采購行為，提高政府采購資金的使用效益，維護國家利益和社會公眾利益，保護政府采購當(dāng)事人的合法權(quán)益等。從其立法宗旨看，《政府采購法》屬于經(jīng)濟法的范疇。因此，作為經(jīng)濟法的一環(huán)，其制定與修改應(yīng)該堅持社會責(zé)任原則。而就目前國際貿(mào)易摩擦增多的情形下，筆者認(rèn)為社會責(zé)任原則應(yīng)該貫穿《政府采購法》修改始終，以此作為基本原則與指導(dǎo)思想。

第二，保護國家經(jīng)濟安全原則。經(jīng)濟安全是保證國家整體安全的重要組成部分。為了維護國家經(jīng)濟安全，政府往往會采取組合式措施，如對內(nèi)制定維護經(jīng)濟安全的法律體系，對外采取外交、軍事策略以及國際間的協(xié)定條約。目前我國已經(jīng)初步形成了一個較為完善的經(jīng)濟法體系，在穩(wěn)定國家經(jīng)濟安全問題上發(fā)揮著重要作用。上個世紀(jì)80年代以來，我國經(jīng)濟發(fā)展勢頭強勁，由于經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國制定的某些經(jīng)濟法領(lǐng)域法律規(guī)范存在階段性、滯后性，例如在建立社會主義市場經(jīng)濟之初，我國頒布了《反不正當(dāng)競爭法》《消費者權(quán)益保護法》《經(jīng)濟合同法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》等，為了規(guī)范市場發(fā)展又出臺了《行政許可法》《公司法》。加之國際貿(mào)易摩擦及各國間關(guān)稅極大地不確定性因素導(dǎo)致我國國內(nèi)經(jīng)濟運行對外投資等方面受到不同程度影響。因此，需要加快制定、修改適用于當(dāng)下經(jīng)濟環(huán)境的法律規(guī)范以更好地發(fā)揮經(jīng)濟法在保護國際經(jīng)濟安全，為大眾謀福利。

《政府采購法》的修訂就必須考慮以保護國家經(jīng)濟安全為原則。首先，現(xiàn)行《政府采購法》第九條就有這方面的規(guī)定：政府采購應(yīng)當(dāng)有助于實現(xiàn)國家的經(jīng)濟和社會發(fā)展政策目標(biāo)，包括保護環(huán)境，扶持不發(fā)達地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進中小企業(yè)發(fā)展等。其次，政府采購行為實際上也被認(rèn)為成一種指引，政府通過自身的采購行為影響著社會的購買行為，國家經(jīng)濟安全方向一定程度上也通過政府采購行為加以體現(xiàn)。最后，政府采購行為往往保護著國家最核心的利益，關(guān)系到民生及國家經(jīng)濟命脈領(lǐng)域，政府采購行為更加注重平穩(wěn)安全。

基于當(dāng)前國際形勢修訂《政府采購法》應(yīng)注意三各方面

第一，優(yōu)化我國政府采購營商環(huán)境。2019年財政部發(fā)布的《關(guān)于促進政府采購公平競爭優(yōu)化營商環(huán)境的通知》明確要求：要促進政府采購領(lǐng)域公平競爭、優(yōu)化營商環(huán)境，構(gòu)建統(tǒng)一開放、競爭有序的政府采購市場體系。2020年開始，世界銀行《全球營商環(huán)境報告》也將政府采購列為正式評估指標(biāo)。政府采購行為對提高我國整體營商環(huán)境起推動作用。政府采購優(yōu)化營商環(huán)境主要以《政府采購法》相關(guān)規(guī)定為法律依據(jù)?；诋?dāng)前的國際形勢，即使中國與他國不存在貿(mào)易摩擦，長期競爭也不可避免。筆者認(rèn)為，從內(nèi)部防范金融風(fēng)險優(yōu)化營商環(huán)境可以使我們無論處于何種復(fù)雜的國際形勢和經(jīng)濟沖擊都可以泰然處之。當(dāng)前，我國政府采購領(lǐng)域一些地方存在妨礙公平競爭的情況，因此《政府采購法》的修訂要著重加入公平審查制度，提高政府采購過程透明度，完善救濟制度。目前的救濟制度存在程序復(fù)雜用時較長的弊端，為了保證供應(yīng)商的合法權(quán)利可以及時獲得救濟把握商機，建立快速裁決通道有其必要性。

第二，審慎分析我國加入GPA的機遇與挑戰(zhàn)。2018年4月，習(xí)總書記宣布我國將加快加入GPA進程，加入GPA的談判主要涉及市場開放程度以及國內(nèi)法律調(diào)整。因此《政府采購法》的相關(guān)內(nèi)容成為主要調(diào)整對象。2019年10月20日，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，財政部經(jīng)由我國常駐世界貿(mào)易組織（WTO）代表團，向WTO提交了中國加入《政府采購協(xié)定》（GPA）第7份出價，本次出價首次列入軍事部門，增加七個省份，增設(shè)了服務(wù)項目，調(diào)整了例外情形，開放程度進一步加深。這表明我國加入GPA以及維護多邊貿(mào)易的同時盡顯大國開放形象。值得一提的是，加入GPA是雙向的，這就意味著不僅國外的產(chǎn)品可能會成為我國政府的采購對象，我國產(chǎn)品也同樣可以進入國外市場。盡管筆者對我國產(chǎn)品的性價比充滿信心，但國內(nèi)的蛋糕被“瓜分”后，面對國際大環(huán)境，我國產(chǎn)品能否順利打入別國市場受到國外政府采購機構(gòu)的青睞，目前而言尚不明確。從市場自動調(diào)節(jié)能力來看，如果中國順利加入GPA，中國企業(yè)除了來自國內(nèi)的競爭，還參與了國際競爭，優(yōu)勝劣汰的市場調(diào)節(jié)倒逼國內(nèi)企業(yè)升級創(chuàng)新，但是也不排除一部分正處于爬坡階段和剛剛起步的中小企業(yè)在國際市場中被吞噬。目前國際上對于加入GPA的相關(guān)政府采購內(nèi)容并沒有明確和統(tǒng)一的規(guī)定，在接受加入GPA的既定原則的前提下，開放內(nèi)容與開放程度主要通過出價談判確定。因此，我國在《政府采購法》修訂的過程中要注意與GPA相關(guān)原則相協(xié)調(diào)，把握好開放程度和范圍，在出價過程中充分利用GPA對發(fā)展中國家的特別對待，詳細列舉例外情形等據(jù)理力爭，審慎開價。

第三，從法律層面控制地方政府債務(wù)。政府隱性債務(wù)是指政府在法定政府債務(wù)限額之外直接或者承諾以財政資金償還以及違法提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù)。政府債務(wù)風(fēng)險會影響國家經(jīng)濟安全社會穩(wěn)定。有觀點認(rèn)為，當(dāng)前我國已進入了政府隱形負(fù)債的集中償債期，繼而在梳理好政府隱形債務(wù)并陸續(xù)清償后，該如何遏制政府隱形債務(wù)也成為當(dāng)前需要思考的問題。目前，有些地方政府假借購買服務(wù)的名義變相融資時有發(fā)生，由此形成政府隱形債務(wù)。2017年財政部印發(fā)《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》、2019年財政部公布《政府購買服務(wù)管理辦法》兩部文件對政府購買服務(wù)的行為進行了明確全面的規(guī)定。盡管政府采購與政府購買服務(wù)在制度上是銜接的，但建議《政府采購法》修訂時將政府購買服務(wù)行為的擦邊球和灰色地帶以法律形式進行規(guī)范。

基于上述建議修訂《政府采購法》對我國的積極影響

第一，促進我國政府采購營商環(huán)境公平健康發(fā)展。經(jīng)過多年不斷地改革，政府采購領(lǐng)域貪腐現(xiàn)象已經(jīng)得到遏制，不規(guī)范行為也在逐漸減少，但仍有完善的空間。

當(dāng)前，我國政府采購行為的締約階段，學(xué)術(shù)界將之歸為行政范疇。換言之，在政府采購合同履行前的救濟程序是通過行政部門也就是各級政府財政部門負(fù)責(zé)處理，頗有“一家之言”的嫌疑。因此，有學(xué)者提出可以采取仲裁的形式解決此階段的政府采購糾紛。他們認(rèn)為，仲裁機構(gòu)作為一個獨立的第三方機構(gòu)對于糾紛處理的公正性更加服眾。仲裁是目前國際商事領(lǐng)域普遍采用的解決經(jīng)濟糾紛的有效途徑。美國政府采購中對仲裁的使用也非常廣泛，一裁終裁，速度快效率高，符合績效要求。另外，世界銀行營商環(huán)境評價體系中對政府采購解決糾紛的時間也會進行考核。因此筆者認(rèn)為，修訂《政府采購法》時對救濟方式上進行改革和規(guī)范有利于提高政府采購環(huán)節(jié)透明度、廉潔性以及高效性，進而營造更好的營商環(huán)境。

第二，制定更加科學(xué)、合理地政府采購政策支持我國中小企業(yè)、社會福利性企業(yè)、少數(shù)民族企業(yè)符合我國國情，符合國際原則。

現(xiàn)行的《政府采購法》第九條規(guī)定：“政府采購應(yīng)當(dāng)有助于實現(xiàn)國家的經(jīng)濟和社會發(fā)展政策目標(biāo)，保護環(huán)境，扶持不發(fā)達地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進中小企業(yè)發(fā)展?！钡?，扶持手段、方式、力度都沒有明確說明。盡管在2012年，財政部和工信部聯(lián)合印發(fā)的《政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》正式實施，其中采取預(yù)留采購份額、評審優(yōu)惠、鼓勵聯(lián)合體投標(biāo)和分包等方面都有意擴大中小企業(yè)的參與力度。但不少企業(yè)對此并不了解。在《政府采購法》修訂過程中該部分加以明確有利于促進中小企業(yè)對政府采購政策理解的加深。

另外，現(xiàn)有的GPA成員方，如美國、加拿大、日本、韓國等都將其定義的中小企業(yè)貨物或服務(wù)供應(yīng)商排除在GPA適用范圍。美國規(guī)定，將涉及中小企業(yè)的政府采購視為例外情況。歐盟運用GPA對等開放原則，將有類似美國這樣規(guī)定參與方予以例外。還有一些國家出臺專門立法，利用政府采購規(guī)則降低中小企業(yè)進入政府采購市場的障礙等。鑒于此，我國在《政府采購法》修訂中，應(yīng)該完善對中小企業(yè)、社會福利性企業(yè)、少數(shù)民族企業(yè)的扶持政策，以及明確保護中小企業(yè)的例外條款。

第三，控制地方政府債務(wù)積壓避免國內(nèi)發(fā)生債務(wù)危機。遏制地方政府隱形債務(wù)和變相舉債的問題是規(guī)范政府購買服務(wù)行為是重要一環(huán)。如果《政府采購法》的修訂時在這方面加以規(guī)范制約，那么可以有效規(guī)避此類行為給政府財政帶來隱形負(fù)擔(dān)。

（作者系天津工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)在讀碩士研究生）

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