從傳統(tǒng)治理邁向現(xiàn)代治理

從傳統(tǒng)治理邁向現(xiàn)代治理

——中國政府采購發(fā)展簡史（上）

■ 裴育

中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展70年來，從戰(zhàn)后恢復(fù)重建發(fā)展到目前世界第二大經(jīng)濟(jì)體；財(cái)政支出規(guī)模也從建國初的不到50億元發(fā)展到2018年年底的22萬億元；與財(cái)政經(jīng)濟(jì)相伴生的制度變化見證著共和國發(fā)展的光輝歷程，同樣，作為公共支出的一個(gè)重要組成部分——政府采購?fù)瑯咏?jīng)歷了從傳統(tǒng)治理邁向現(xiàn)代治理的變遷過程。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期：

（1949年至1979年）

定額計(jì)劃管理下的政府采購

建國初期，為了恢復(fù)生產(chǎn)，在物資極端匱乏情況下，財(cái)政經(jīng)濟(jì)采用高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制；上世紀(jì)50年代末雖然實(shí)行過一段時(shí)間的財(cái)政分權(quán)，但由于受國內(nèi)外環(huán)境影響，一直到1979年改革開放前夕，在封閉的經(jīng)濟(jì)條件下，由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差、發(fā)展速度慢，財(cái)政收入增長速度緩慢，政府可支配資源非常有限，財(cái)政經(jīng)濟(jì)體制總體采用集權(quán)為主、分權(quán)為輔。與之相適應(yīng)的政府采購?fù)耆珜?shí)行計(jì)劃控制，具體體現(xiàn)為各地區(qū)、各部門、各行政事業(yè)單位和各國有企業(yè)及集體企業(yè)采購行為，嚴(yán)格實(shí)行國家計(jì)劃，稱之為統(tǒng)購統(tǒng)銷；各采購實(shí)體資金實(shí)行定額管理，沒有多余的資金，市場(chǎng)上也沒有多余的物資。

定額計(jì)劃管理是這個(gè)時(shí)期政府采購的主要特點(diǎn)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，供需雙方的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都是由國家計(jì)劃安排的，國家通過統(tǒng)配資源供求和計(jì)劃安排控制了供需雙方的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，同時(shí)，也控制了供需雙方的信息。每個(gè)經(jīng)濟(jì)主體按照國家計(jì)劃安排完成上級(jí)交辦的任務(wù)即可，不存在通過采購管理提高財(cái)政資金使用效率等內(nèi)在動(dòng)力；定額采購的財(cái)務(wù)結(jié)算方式采取統(tǒng)收統(tǒng)支，采購過程中的所謂尋租行為幾乎沒有生存空間，那些掌管資源分配權(quán)的官員，受當(dāng)時(shí)制度與道德約束，追求個(gè)人利益最大化的動(dòng)機(jī)與行為相應(yīng)得到較大抑制。

轉(zhuǎn)軌過渡時(shí)期：

（1980年至1995年）

放權(quán)讓利與管理無序的分散采購

黨的十一屆三中全會(huì)之后，中國由農(nóng)村包產(chǎn)到戶改革至城市經(jīng)濟(jì)體制改革，財(cái)政經(jīng)濟(jì)體制改革主要表現(xiàn)為放權(quán)讓利和各種形式財(cái)政包干制的推行，這些改革措施調(diào)動(dòng)了地方政府、各經(jīng)濟(jì)主體發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，各地GDP和財(cái)政收入快速增長，政府采購資金規(guī)模也隨之迅速增加；與此同時(shí)，統(tǒng)購統(tǒng)銷制度也逐步被取消，各個(gè)經(jīng)濟(jì)主體采購管理權(quán)利不僅得到釋放，而且被人為放大，幾乎處于無序狀態(tài)。

在傳統(tǒng)分散采購模式下，運(yùn)用財(cái)政性資金進(jìn)行采購所涉及的關(guān)系方主要有：納稅人、繳費(fèi)人、各級(jí)政府、各級(jí)財(cái)政部門、主管部門、行政單位、事業(yè)單位、主管部門機(jī)關(guān)或單位采購機(jī)構(gòu)、主管部門機(jī)關(guān)或單位采購人員和供應(yīng)商。上述關(guān)系人形成以下幾種委托代理關(guān)系，構(gòu)成委托代理鏈：

第一種，納稅人和繳費(fèi)人通過法律程序?qū)⒐彩聞?wù)管理權(quán)委托給各級(jí)政府，形成第一層次的委托代理關(guān)系。這里所講的公共事務(wù)管理權(quán)包括提供公共物品和準(zhǔn)公共物品，具體包括國防、維護(hù)國內(nèi)秩序、提供市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則、提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施、教育、科技、衛(wèi)生、社會(huì)保障、社會(huì)救濟(jì)、公平分配、環(huán)境保護(hù)、對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控等等。上述權(quán)利之所以委托給政府，是因?yàn)樯鲜鲱I(lǐng)域是市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域，是個(gè)人無法或不愿從事的領(lǐng)域；從交易費(fèi)用角度看，個(gè)人如要履行上述權(quán)利，交易費(fèi)用非常昂貴。而政府要履行上述權(quán)利則必需有財(cái)力支持，從財(cái)政角度表現(xiàn)為各項(xiàng)支出。各項(xiàng)支出又分為兩大類：采購支出和轉(zhuǎn)移支出，采購支出占支出的主要部分。因此，納稅人和繳費(fèi)人向政府納稅或繳費(fèi)，通過法律程序?qū)⑸鲜鰴?quán)利委托給各級(jí)政府，讓各級(jí)政府代理其履行上述權(quán)能。

第二種，各級(jí)政府通過職能劃分將理財(cái)職能委托給各級(jí)財(cái)政部門，形成第二層次的委托代理關(guān)系。既然政府的各項(xiàng)活動(dòng)主要表現(xiàn)為各項(xiàng)支出活動(dòng)，所以，在明確各級(jí)政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，各級(jí)政府根據(jù)各自事權(quán)進(jìn)行職能劃分，于是進(jìn)一步將理財(cái)職能委托給各級(jí)財(cái)政部門，主要表現(xiàn)為財(cái)政收入的取得和財(cái)政支出的合理安排。理所當(dāng)然，政府采購也應(yīng)歸屬于財(cái)政支出安排之列。

第三種，各級(jí)財(cái)政部門通過預(yù)算將具體采購權(quán)利委托給各主管部門，形成第三層次的委托代理關(guān)系。各級(jí)財(cái)政部門根據(jù)各主管部門行使職能的需要，通過編制預(yù)算，將具體采購權(quán)利委托給各主管部門，由其負(fù)責(zé)采購事宜，財(cái)政部門只對(duì)其進(jìn)行資金監(jiān)督。

第四種，各主管部門通過預(yù)算分解的方式將具體采購權(quán)利委托給各行政事業(yè)單位，形成第四層次的委托代理關(guān)系。根據(jù)我國行政體制劃分，各主管部門分管了許多行政單位和事業(yè)單位，為了保證日常政務(wù)活動(dòng)的開展，必然涉及大量的采購事宜，因此，各主管部門通過預(yù)算分解的方式將主管部門機(jī)關(guān)所需采購業(yè)務(wù)與各行政事業(yè)單位的采購進(jìn)行劃分，并將其委托給機(jī)關(guān)采購機(jī)構(gòu)和各行政事業(yè)單位，由其組織人員進(jìn)行具體采購。各主管部門只對(duì)采購資金的預(yù)決算進(jìn)行必要的考核與監(jiān)督。

第五種，各主管部門機(jī)關(guān)和行政事業(yè)單位通過職能分工將具體采購權(quán)利委托給本機(jī)關(guān)或單位的采購機(jī)構(gòu)，形成第五層次的委托代理關(guān)系。各主管部門機(jī)關(guān)和各行政事業(yè)單位具體采購預(yù)算明確之后，各主管部門機(jī)關(guān)和行政事業(yè)單位通過職能分工將采購權(quán)利授予給本機(jī)關(guān)或單位的采購機(jī)構(gòu)，由其履行各項(xiàng)具體采購職能。各主管部門機(jī)關(guān)和各行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人只對(duì)采購計(jì)劃、自籌資金的籌集、款項(xiàng)支付和決算進(jìn)行必要的監(jiān)督。

第六種，機(jī)關(guān)或單位的采購機(jī)構(gòu)通過職責(zé)分工將具體采購權(quán)利委托給具體的采購人員，形成第六層次的委托代理關(guān)系。機(jī)關(guān)或單位具體采購計(jì)劃明確后，采購機(jī)構(gòu)又將具體采購權(quán)利授予給具體采購人員，由其與供應(yīng)商進(jìn)行具體商談各項(xiàng)采購事宜。采購機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人只負(fù)責(zé)采購計(jì)劃的擬定、款項(xiàng)支付的審批等。

由于委托代理鏈過長，透明度低，政府采購信息也沒有統(tǒng)一正式公開，很容易引發(fā)設(shè)租與尋租行為，不僅會(huì)導(dǎo)致采購資金效益低下、采購管理處于無序狀態(tài)并可能導(dǎo)致腐敗行為發(fā)生，而且會(huì)使數(shù)額巨大的采購支出缺乏政策目標(biāo)，不能發(fā)揮政府采購對(duì)幼稚產(chǎn)業(yè)和中小企業(yè)的支持和促進(jìn)作用。在分散采購管理體制下，采購資金由各使用單位自行支配，多級(jí)委托代理中的敗德行為主要表現(xiàn)為：盲目采購、重復(fù)采購、本地化采購、高價(jià)采購、工程和貨物驗(yàn)收不嚴(yán)格等，進(jìn)而導(dǎo)致交易成本和代理成本極高，嚴(yán)重?fù)p害原始委托人——納稅人的利益。

改革試點(diǎn)時(shí)期：

（1996年至2002年）

公共財(cái)政構(gòu)建與集中采購管理

如果說1994年實(shí)施的分稅制改革解決的主要問題是中央與地方稅收管理權(quán)劃分問題，那么，1995年預(yù)算法的實(shí)施和各地財(cái)力增長緩慢，健全財(cái)政職能需要和支出缺口倒逼地方政府加大支出管理力度，主要表現(xiàn)為針對(duì)部分行政事業(yè)單位大額財(cái)政撥款的設(shè)備購置實(shí)行集中采購，并通過公開招標(biāo)提高競爭度和透明度，如1996年在上海、深圳、重慶等地方，紛紛推出集中性政府采購改革試點(diǎn)方案。

1998年，國家層面明確提出，財(cái)政體制改革的目標(biāo)是構(gòu)建公共財(cái)政管理體系，在支出領(lǐng)域要求加快政府采購改革步伐，同時(shí)，推進(jìn)國庫集中收付管理和部門預(yù)算改革試點(diǎn)。

從機(jī)理上看，在集中采購模式下，運(yùn)用財(cái)政性資金進(jìn)行采購所涉及的關(guān)系方主要有：納稅人、繳費(fèi)人、各級(jí)政府、各級(jí)財(cái)政部門、主管部門、行政單位、事業(yè)單位和供應(yīng)商。在公共財(cái)政體制和集中采購運(yùn)行機(jī)制下，上述關(guān)系人形成以下幾種委托代理關(guān)系，構(gòu)成委托代理鏈：

第一種，納稅人和繳費(fèi)人通過法律程序?qū)⒐彩聞?wù)管理權(quán)委托給各級(jí)政府，形成第一層次的委托代理關(guān)系。納稅人和繳費(fèi)人向政府納稅或繳費(fèi)，通過法律程序?qū)⒐彩聞?wù)管理權(quán)利委托給各級(jí)政府，讓各級(jí)政府代理其履行各項(xiàng)權(quán)能。

第二種，各級(jí)政府通過職能劃分將理財(cái)職能委托給各級(jí)財(cái)政部門，形成第二層次的委托代理關(guān)系。既然政府的各項(xiàng)活動(dòng)主要表現(xiàn)為各項(xiàng)支出活動(dòng)，因此，在明確各級(jí)政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，各級(jí)政府根據(jù)各自事權(quán)進(jìn)行職能劃分，于是進(jìn)一步將理財(cái)職能委托給各級(jí)財(cái)政部門，主要表現(xiàn)為財(cái)政收入的取得和財(cái)政支出的合理安排。理所當(dāng)然，政府采購也應(yīng)歸屬于財(cái)政支出安排之列。

第三種，各級(jí)財(cái)政部門通過采購預(yù)算將具體采購職能委托給政府采購中介機(jī)構(gòu)（如政府采購中心），形成第三層次的委托代理關(guān)系。各級(jí)財(cái)政部門將人大審議通過的各部門及其所屬的行政事業(yè)單位采購預(yù)算項(xiàng)目，分批分期委托給政府采購中介機(jī)構(gòu)，由其進(jìn)行招標(biāo)性或非招標(biāo)性采購。各部門機(jī)關(guān)和各行政事業(yè)單位根據(jù)各自的采購預(yù)算分期分批申請(qǐng)并進(jìn)行驗(yàn)收，驗(yàn)收合格后，由財(cái)政部門直接將款項(xiàng)支付供應(yīng)商。

在公共財(cái)政框架下實(shí)行集中性政府采購制度的必要性可以歸納為四點(diǎn)：一是健全財(cái)政職能、加強(qiáng)支出管理的需要。財(cái)政的基本職能就是進(jìn)行收支管理，實(shí)行集中性政府采購制度，財(cái)政通過公開招標(biāo)方式向供應(yīng)商購買商品或勞務(wù)，一方面可以得到價(jià)廉物美的商品或勞務(wù)，另一方面可以強(qiáng)化財(cái)政支出的預(yù)算約束。二是國際經(jīng)貿(mào)關(guān)系發(fā)展的必然要求。20世紀(jì)70年代以來，隨著世界貿(mào)易自由化格局的形成和發(fā)展，政府采購制度已經(jīng)延伸到國際貿(mào)易領(lǐng)域，《政府采購協(xié)議》已經(jīng)成為各國加入世界貿(mào)易組織必須簽署的文件之一。三是國家實(shí)施宏觀調(diào)控的有效措施之一。通過實(shí)行集中性政府采購制度，經(jīng)常地調(diào)整政府采購的數(shù)量、品種和頻率，可以靈活地調(diào)節(jié)國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，保護(hù)民族工業(yè)，穩(wěn)定物價(jià)，維護(hù)消費(fèi)者的利益。四是加強(qiáng)政府廉政建設(shè)的需要。政府采購制度的核心內(nèi)容就是通過公開的招標(biāo)方式進(jìn)行商品或勞務(wù)的交易行為，其基本特征是公開、公平、公正，這就要求將財(cái)政支出的詳細(xì)情況公布于眾。通過招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)進(jìn)行的采購，其透明度高，同時(shí)財(cái)政部門一般都直接參與其中，一切依法或按章辦事，基本上可以杜絕個(gè)別人的腐敗行為，一方面節(jié)約了財(cái)政資金，另一方面有利于樹立政府的廉政形象，促進(jìn)政府廉政建設(shè)。

1998年-2002年，我國集中性政府采購制度處于制度初創(chuàng)期。1998年，中央和地方財(cái)政部門大多建立了專門機(jī)構(gòu)，履行政府采購管理職責(zé)，取得了較為明顯的效果；全國實(shí)行集中性采購規(guī)模1998年為31億元，到了1999年，迅速擴(kuò)大到130億元。財(cái)政部先后頒布了《政府采購管理暫行辦法》《政府采購招標(biāo)投標(biāo)管理暫行辦法》《政府采購資金財(cái)政直接撥付管理暫行辦法》《政府采購信息公告管理辦法》《政府采購供應(yīng)商投訴處理辦法》等一系列規(guī)章制度；各地根據(jù)地方政府采購工作的實(shí)際要求，也制定了大量有關(guān)政府采購的法規(guī)或行政規(guī)章。到1999年年底，全國共有28個(gè)省、自治區(qū)，直轄市和計(jì)劃單列市建立了政府采購機(jī)構(gòu)、中央機(jī)關(guān)的政府采購工作選擇了衛(wèi)生部、民政部、海關(guān)等部門作為試點(diǎn)。2000年，我國政府采購試點(diǎn)工作已經(jīng)在全國范圍內(nèi)鋪開，絕大多數(shù)地方政府設(shè)立了政府采購管理機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)；財(cái)政部開始嘗試電子政府采購；2001年，啟動(dòng)加入WTO《政府采購協(xié)議》(GPA)談判；同時(shí)，同步開始對(duì)政府采購相關(guān)立法的準(zhǔn)備工作。

（未完待續(xù)，作者單位：南京審計(jì)大學(xué)）

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