“解剖麻雀”，辯證認(rèn)識質(zhì)疑處理

“解剖麻雀”，辯證認(rèn)識質(zhì)疑處理

——以深圳市羅湖區(qū)近年來政府采購質(zhì)疑情況為例進(jìn)行分析

編者按：

近年來，隨著政府采購規(guī)模的擴大，政府采購質(zhì)疑案件也呈現(xiàn)上升趨勢，同時案件處理難度也在不斷加大，導(dǎo)致許多采購人或代理機構(gòu)“談質(zhì)疑色變”。事實上，有質(zhì)疑不一定是壞事，沒有質(zhì)疑也不一定萬事大吉，從某種意義上來講，質(zhì)疑反之能夠使采購人或代理機構(gòu)查漏補缺，促進(jìn)其業(yè)務(wù)進(jìn)步。站在政府采購制度改革的新起點上，深圳市羅湖區(qū)政府采購中心對近年來政府采購質(zhì)疑情況進(jìn)行了抽絲剝繭式的分析，希望能為業(yè)界提供一些質(zhì)疑處理的辯證認(rèn)識和辦法。

■ 岳向東 溫翠玲

近年來羅湖區(qū)政府采購質(zhì)疑的基本情況

近年來受理的質(zhì)疑總數(shù)：

2017年—2020年上半年，中心共計受理完成86宗質(zhì)疑事項。其中，貨物類48宗，占比55.8%，服務(wù)類38宗，占比44.2%。

各年度質(zhì)疑數(shù)量：

從每年的質(zhì)疑項目數(shù)量來看，沒有什么明顯的規(guī)律性。2017年，共處理質(zhì)疑24宗。2018年，共處理質(zhì)疑35宗。2019年，共處理質(zhì)疑23宗。2020年上半年，共處理質(zhì)疑4宗。

2018年，質(zhì)疑受理數(shù)比上年同期上升45.8%。經(jīng)深入核查，質(zhì)疑有效數(shù)為8宗，有效率為45.7%，同比上升了12.4個百分點（2017年為33.3%）。造成2018年質(zhì)疑數(shù)量及質(zhì)疑有效率上升的原因，主要是2018年“標(biāo)前質(zhì)疑”數(shù)增加，2017年“標(biāo)前質(zhì)疑”僅1宗，2018年“標(biāo)前質(zhì)疑”宗數(shù)達(dá)到8宗。

2019年，質(zhì)疑受理數(shù)比上年同期下降34.3%。經(jīng)認(rèn)真核查，質(zhì)疑有效數(shù)為16宗，質(zhì)疑有效率為26.1%，同比下降19.6%。其原因主要有，一是中心組織的公開招標(biāo)項目數(shù)有所減少，二是中心加大質(zhì)疑受理前的核查力度，并與供應(yīng)商充分溝通。因此，2019年的質(zhì)疑受理數(shù)有所回落。此外，由于中心進(jìn)一步規(guī)范和細(xì)化采購文件模板、加強同類質(zhì)疑問題的總結(jié)應(yīng)對等，2019年的質(zhì)疑有效率亦同時下降。

2020年上半年，受疫情等因素的影響，中心僅受理質(zhì)疑4宗。質(zhì)疑受理數(shù)在近三年同期中最低。經(jīng)調(diào)查處理，質(zhì)疑有效數(shù)為2宗，質(zhì)疑有效率為50%。主要原因大體為受疫情防控形勢影響，供應(yīng)商提出質(zhì)疑的愿望和積極性都不高。

質(zhì)疑項目的主要特點

貨物類項目質(zhì)疑偏多。在近年來受理的質(zhì)疑中，羅湖區(qū)政府采購貨物類項目的質(zhì)疑數(shù)為48宗，占質(zhì)疑總量的55.8%；服務(wù)類項目質(zhì)疑38宗，占比44.2%。

2017年—2020年上半年，中心共計完成貨物類采購項目總數(shù)288個，受理貨物類質(zhì)疑項目48宗，占近年來貨物類采購項目總數(shù)的16.7%。其中，15宗涉及醫(yī)療設(shè)備類采購項目，占近年來貨物類質(zhì)疑項目總數(shù)的31.3%。據(jù)統(tǒng)計，醫(yī)療設(shè)備類最容易引發(fā)質(zhì)疑的主要是檢測儀、X光機等采購項目。

如2018年1月中心組織的“健康指標(biāo)自助檢測機采購項目”，結(jié)果公示期間，投標(biāo)供應(yīng)商A公司反映已通過初審的B公司在投標(biāo)文件《技術(shù)規(guī)格偏離表》中有6處未進(jìn)行響應(yīng)，且填寫為“無偏離”，屬虛假響應(yīng)。

由于評委會在評審中不認(rèn)真，未審查出B公司投標(biāo)文件存在《技術(shù)規(guī)格偏離表》響應(yīng)不實的情形，對B公司投標(biāo)文件符合性審查予以通過。經(jīng)復(fù)核，本項目質(zhì)疑成立，因有效投標(biāo)供應(yīng)商不足3家，重新組織采購。

2017年—2020年上半年，中心共計完成服務(wù)類采購項目總數(shù)1172個，受理服務(wù)類項目質(zhì)疑38宗，占近三年服務(wù)類采購項目總數(shù)的3.2%。主要涉及法律、物業(yè)管理、清掃保潔、病媒等項目，分布較均勻。

質(zhì)疑事項呈現(xiàn)多元化趨勢。從上述數(shù)據(jù)可以看出，貨物類作為政府采購最早的采購類別，在項目的質(zhì)疑率上仍然占據(jù)主要地位。原因多為供應(yīng)商所投產(chǎn)品技術(shù)參數(shù)不滿足招標(biāo)需求、檢測報告檢測結(jié)果與所投產(chǎn)品不符等虛假應(yīng)標(biāo)問題。據(jù)統(tǒng)計，2017年—2020年上半年，中心受理的涉及供應(yīng)商虛假響應(yīng)的質(zhì)疑事項有16宗，占近年來質(zhì)疑項目總數(shù)的18.6%。

而服務(wù)類項目質(zhì)疑主要體現(xiàn)在評審專家未按采購文件規(guī)定進(jìn)行評審，或者未按評審規(guī)則打分的問題。據(jù)統(tǒng)計，涉及評審專家評審問題的質(zhì)疑事項有21宗，占近年來質(zhì)疑項目總數(shù)的24.4%。

縱觀近年供應(yīng)商的質(zhì)疑事項，可以看出供應(yīng)商所提的質(zhì)疑事項逐漸呈現(xiàn)多元化趨勢。質(zhì)疑內(nèi)容不再單一地提出某一事項，而是同時提出諸如技術(shù)參數(shù)、虛假響應(yīng)等方面的問題，還有供應(yīng)商對得分問題提出疑問。

如今年6月組織的“羅湖區(qū)委黨校物業(yè)管理服務(wù)項目”，結(jié)果公示期間，一投標(biāo)供應(yīng)商K公司提出，評審專家對原中標(biāo)候選人Y公司的評分有誤。

在評審中，本項目招標(biāo)文件的評分項中規(guī)定，獲得市級或以上公安部門頒發(fā)的“先進(jìn)保安組織”得50分。而Y公司提供的是“市直機關(guān)安保工作先進(jìn)單位”證明材料，評審專家即給Y公司此項打滿分。

在項目復(fù)評過程中，專家一致認(rèn)為，根據(jù)招標(biāo)文件的規(guī)定，本項評分標(biāo)準(zhǔn)明確為“先進(jìn)保安組織”才能得分，故Y公司所獲“市直機關(guān)安保工作先進(jìn)單位”不屬于“先進(jìn)保安組織”的得分范疇，Y公司“先進(jìn)保安組織”此項評分錯誤，應(yīng)予糾正。

經(jīng)核查，根據(jù)招標(biāo)文件的規(guī)定，結(jié)合評委會復(fù)評意見，質(zhì)疑成立，應(yīng)扣除中標(biāo)候選供應(yīng)商此項評分。該公司得分更改后，低于提出質(zhì)疑的投標(biāo)供應(yīng)商總分，本項目中標(biāo)候選人發(fā)生改變。

“標(biāo)前質(zhì)疑”占比逐年上升。據(jù)統(tǒng)計，在質(zhì)疑事項中，2017年涉及采購文件條款設(shè)置的有2宗，占全年質(zhì)疑總量的8.3%；2018年有10宗，占全年質(zhì)疑總量的28.6%；2019年有10宗，占全年質(zhì)疑總量的43.5%。2020年上半年有2宗，占上半年質(zhì)疑總量的50%?！皹?biāo)前質(zhì)疑”事項占比呈逐年上升趨勢。（如圖1）

出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因主要有：一是有的采購單位傾向性較明顯，引發(fā)的標(biāo)前爭議較多。二是供應(yīng)商的施壓策略。在通過政府采購系統(tǒng)“采購文件澄清/修改”功能點提出相關(guān)問題，得不到滿意答復(fù)后，供應(yīng)商試圖通過線下提交質(zhì)疑函的方式，以給政府采購中心或采購人施加壓力。三是有的采購單位采購需求設(shè)置過于嚴(yán)苛。在設(shè)置項目采購需求時，往往忽略實際情況，設(shè)置過于嚴(yán)苛的條件或過高的要求，引發(fā)供應(yīng)商質(zhì)疑，建議采購單位調(diào)整需求條款。

“標(biāo)后質(zhì)疑”占比逐年下降。“標(biāo)后質(zhì)疑”主要是供應(yīng)商認(rèn)為采購過程或中標(biāo)、成交結(jié)果使其合法權(quán)益受到損害而提出的書面質(zhì)疑。

據(jù)統(tǒng)計，羅湖區(qū)2017年涉及“標(biāo)后質(zhì)疑”的有22宗，占全年質(zhì)疑總量的91.7%；2018年有25宗，占全年質(zhì)疑總量的71.4%；2019年有13宗，占全年質(zhì)疑總量的56.5%；2020年上半年有2宗，占上半年質(zhì)疑總量的50%?？傮w上看，“標(biāo)后質(zhì)疑”占比呈逐年下降趨勢。（如圖2）

出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因主要有：一是中心明確了不同類型質(zhì)疑的歸口管理部門，具體負(fù)責(zé)質(zhì)疑事項受理、處理和答復(fù)等工作。二是中心牽頭的監(jiān)督部們積極規(guī)范供應(yīng)商質(zhì)疑行為，主動加強前期溝通，耐心細(xì)致向質(zhì)疑供應(yīng)商解釋項目情況，積極化解矛盾，供應(yīng)商表示理解而撤回的質(zhì)疑占比逐漸上升。據(jù)統(tǒng)計，2019年以來，供應(yīng)商主動撤回的質(zhì)疑達(dá)54宗。

供應(yīng)商質(zhì)疑的質(zhì)量有所提高。前些年，供應(yīng)商的質(zhì)疑函寫得相對粗略、簡單，質(zhì)疑事項有的僅靠主觀揣測和推斷，不能提供相關(guān)證據(jù)材料或有效線索。而近兩年，供應(yīng)商的質(zhì)疑函更多地提出“客觀事實”，并且援引相關(guān)法條進(jìn)行適用判斷，邏輯和表述較為清晰。

如今年5月組織的“區(qū)教育局辦公大樓中央空調(diào)采購項目”，一投標(biāo)供應(yīng)商L公司質(zhì)疑中標(biāo)候選人M公司，所投產(chǎn)品型號與其所提交的中國節(jié)能產(chǎn)品認(rèn)證證書型號不一致。

因項目所采購產(chǎn)品“模塊式水冷冷水機組”為政府強制采購的節(jié)能產(chǎn)品，投標(biāo)人應(yīng)當(dāng)提供所投產(chǎn)品由國家確定的認(rèn)證機構(gòu)出具的、處于有效期之內(nèi)的節(jié)能產(chǎn)品認(rèn)證證書，否則其投標(biāo)將被認(rèn)定為無效。因此，中心除致函要求M公司針對質(zhì)疑事項作出答復(fù)外，還通過查閱大量官方資料、致電發(fā)證機關(guān)中國質(zhì)量認(rèn)證中心等途徑了解相關(guān)情況。經(jīng)協(xié)調(diào)，中國質(zhì)量認(rèn)證中心同意采取復(fù)函方式書面回答質(zhì)疑事項所涉及的專業(yè)問題。

收到M公司針對質(zhì)疑事項的答復(fù)及中國質(zhì)量認(rèn)證中心的復(fù)函后，我們立即組織原評委會對質(zhì)疑事項進(jìn)行核查。經(jīng)復(fù)核，評委會一致認(rèn)為，根據(jù)招標(biāo)文件要求，M投標(biāo)文件符合性審查不予通過，認(rèn)定其投標(biāo)無效。

依法依規(guī)積極做好質(zhì)疑處理

做好質(zhì)疑處理，對于維護(hù)供應(yīng)商的合法權(quán)益、營造公平競爭的政府采購環(huán)境、提高政府采購質(zhì)量有著重要意義。近年來，中心高度重視質(zhì)疑處理，逐步建立起公開透明高效的質(zhì)疑處理機制，在提高質(zhì)疑處理效率的同時，也提高了政府采購效率。

首先從完善質(zhì)疑處理制度入手，繼區(qū)里修訂頒布《羅湖區(qū)政府采購質(zhì)疑處理工作細(xì)則》后，中心還編制了《政府采購供應(yīng)商質(zhì)疑操作指引流程圖》，對質(zhì)疑的提出、受理、處理與答復(fù)作出了明確、細(xì)致的指引，為做好質(zhì)疑處理工作提供了保證。

網(wǎng)上公開質(zhì)疑受理電話，暢通供應(yīng)商質(zhì)疑渠道，確保供應(yīng)商質(zhì)疑救濟(jì)權(quán)利的最大化。供應(yīng)商對項目存在疑問的，可以電話反映，也可以書面提出，現(xiàn)場當(dāng)面反映。無論是招標(biāo)前，對采購文件有質(zhì)疑的，還是項目啟動后，對成交結(jié)果等有質(zhì)疑的，供應(yīng)商都可在規(guī)定時限內(nèi)提出質(zhì)疑。

嚴(yán)格依據(jù)法律法規(guī)，公平公正地處理供應(yīng)商的質(zhì)疑事項和訴求，并在法定期限內(nèi)作出質(zhì)疑答復(fù)。對于情況復(fù)雜的質(zhì)疑項目，想方設(shè)法多方向相關(guān)部門取得證明材料，組織原評委會深入復(fù)核。

如2019年7月組織的“區(qū)教育局引進(jìn)國際課程服務(wù)采購項目”，投標(biāo)的F公司分別向中心遞交了3份質(zhì)疑函。質(zhì)疑G公司提供的“投標(biāo)人經(jīng)驗情況評價”疑似虛假。

經(jīng)核查，因質(zhì)疑事項涉及G公司投標(biāo)文件提供的與深圳四所學(xué)校簽訂的合同、補充協(xié)議及項目驗收證明材料的真實性問題。經(jīng)研究，中心擬采用發(fā)函的方式向四所學(xué)校逐一求證，請他們給予明確答復(fù)，并協(xié)助提供相關(guān)材料。

因恰逢暑假期間，在質(zhì)疑事項取證過程中，中心遇到了電話不通、學(xué)校工作人員不配合，甚至無法與個別學(xué)校取得聯(lián)系等重重困難。因質(zhì)疑答復(fù)時間有法律規(guī)定，除了堅持不懈地嘗試撥打電話聯(lián)系外，中心還動用私人關(guān)系與其中一所學(xué)校所在區(qū)的有關(guān)部門負(fù)責(zé)人取得聯(lián)系，請求其協(xié)助。最終，上述四所學(xué)校均配合中心的相關(guān)工作，并及時提供了回復(fù)及佐證材料。

結(jié)合核查情況及評委會出具的復(fù)核意見，F公司提出的質(zhì)疑事項不成立，不影響評審結(jié)果。

在質(zhì)疑處理中，一旦發(fā)現(xiàn)供應(yīng)商、評審專家涉嫌違法違規(guī)的線索，中心及時報請區(qū)財政部門予以調(diào)查處理。

如2018年5月組織的“東門街道2018年-2020年病媒生物防制服務(wù)項目”，投標(biāo)供應(yīng)商S公司質(zhì)疑中標(biāo)候選人D公司提供虛假承諾謀取中標(biāo)。

D公司在投標(biāo)文件中所提供的《承諾書》內(nèi)容為“我公司自2015年1月1日起至招標(biāo)公告日前，不存在任意一個政府采購的病媒生物防制（治）同類服務(wù)項目合同履約累計扣分高于40分或履約評價為差（不合格）”。

而質(zhì)疑供應(yīng)商S公司提供的質(zhì)疑資料顯示，D公司在2016年7月至2017年12月期間，其兩份合同履約累計扣分分別為53分、316分。

鑒于質(zhì)疑函中遞交的《羅湖城管通報》中涉及“‘愛衛(wèi)消殺’是否包含病媒生物防制（治）相關(guān)內(nèi)容”的問題，中心致函羅湖區(qū)城管局，該局復(fù)函明確表示“愛衛(wèi)消殺包含病媒生物防制（治）相關(guān)內(nèi)容”。

此外，針對本項目質(zhì)疑事項，中心多方查找相關(guān)信息網(wǎng)站，并多次與中標(biāo)候選供應(yīng)商D公司進(jìn)行現(xiàn)場及電話溝通。最終，D公司在質(zhì)疑答復(fù)中表示：“經(jīng)查詢，在清水河街道辦和翠竹街道辦2016-2017年病媒生物防治服務(wù)期內(nèi)，我公司確實存在累計扣分超過40分的情況……”

綜上，在本項目質(zhì)疑處理中，中心發(fā)現(xiàn)D公司涉嫌提供虛假投標(biāo)材料的行為，違反《中華人民共和國政府采購法》第七十七條第一項“提供虛假材料謀取中標(biāo)、成交的”規(guī)定。中心及時將這一違法線索報請主管部門查處。經(jīng)主管部門進(jìn)一步調(diào)查，對D公司作出取消其參與本市政府采購的資格，并處以罰款14萬余元的行政處罰決定。

存在問題與建議

存在的問題包括：

質(zhì)疑數(shù)及質(zhì)疑有效率仍然較高。為確保供應(yīng)商質(zhì)疑救濟(jì)權(quán)利的最大化，現(xiàn)行法律法規(guī)對供應(yīng)商行使質(zhì)疑權(quán)利的限制性要求很少，《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》（財政部令第94號，以下簡稱“94號令”）則明確規(guī)定不能拒收法定期限內(nèi)的質(zhì)疑函，而供應(yīng)商之間的競爭和利益，則決定了供應(yīng)商是否提出質(zhì)疑。即使有的質(zhì)疑中心按規(guī)定不予受理，有異議的供應(yīng)商也會通過信訪等其他途徑予以反映。鑒于上述原因，質(zhì)疑數(shù)一般會隨政府采購項目數(shù)的增減而上升或下降。

從近年來的統(tǒng)計情況看，2017年—2019年，每年的質(zhì)疑受理數(shù)均在20宗以上，質(zhì)疑有效率也都維持在25%以上。

部分專家評審存在瑕疵引發(fā)的質(zhì)疑呈上升趨勢。一是有的專家由于疏忽，未能全部關(guān)注貨物類項目的響應(yīng)無效條款，對于采購文件未明確是投標(biāo)無效條款的，也將供應(yīng)商作響應(yīng)無效處理。二是專家打分有疏漏，主要表現(xiàn)為：有的供應(yīng)商提供了符合要求的證明資料卻未得分，未提供證明資料或提供了不符合要求的證明資料卻得分了。原因在于個別專家責(zé)任心不強或評審不夠細(xì)心，或評審時間長、評分規(guī)則信息量大且復(fù)雜而導(dǎo)致。據(jù)不完全統(tǒng)計，在近三年的質(zhì)疑中，對專家評審提出的質(zhì)疑達(dá)21宗，占近年來質(zhì)疑項目總數(shù)的24.4%。

相關(guān)建議：

提高采購文件編制水平。采購文件是政府采購活動中的重要組成部分，其制作質(zhì)量將直接影響到整個采購活動的順利進(jìn)行。

從近年我們受理的質(zhì)疑情況看，供應(yīng)商對采購文件提出的質(zhì)疑共24宗，占質(zhì)疑總量的27.9%。要減少供應(yīng)商對采購文件的質(zhì)疑，最根本的就是要提高自身編制采購文件的能力，嚴(yán)把采購文件編制關(guān)。

要對采購人提出的資格條件以及采購需求進(jìn)行審查，看采購人要求的資格條件是否合法，是否有與采購項目無關(guān)的不合理條件；采購需求中是否指定了品牌和規(guī)格型號，是否設(shè)置有明確指向性的特殊參數(shù)，是否對供應(yīng)商參與采購活動有限制性條款。同時，在編制采購文件時，還要合理設(shè)置評審因素，避免因評分指標(biāo)設(shè)置不合理對不同供應(yīng)商實行差別待遇。

正確對待供應(yīng)商的質(zhì)疑。供應(yīng)商提出質(zhì)疑是法律法規(guī)賦予的權(quán)利，盡管權(quán)利是可以放棄的，但是以其自愿為前提的，任何人不能逼迫或者誘導(dǎo)其放棄權(quán)利。供應(yīng)商向政府集中采購機構(gòu)提出質(zhì)疑，有時候可能是因為一場誤會。

有質(zhì)疑并不一定是壞事，沒有質(zhì)疑并不一定就完全正確。通過對供應(yīng)商提出的質(zhì)疑進(jìn)行答復(fù)，就供應(yīng)商不明白的一些事項進(jìn)行解釋，讓供應(yīng)商從不明白到明白，從不清楚到清楚，誤會消除了，壞事變成了好事，政府集中采購機構(gòu)的工作也會因此得到提高，找到差距，發(fā)現(xiàn)不足，更有利于改進(jìn)工作。因此，對待質(zhì)疑，我們不應(yīng)談虎色變，也不應(yīng)“一朝被蛇咬，十年怕井繩”，接到供應(yīng)商送來的質(zhì)疑函，要按照94號令的規(guī)定，及時受理，做好調(diào)查處理，并及時給予答復(fù)，并告知供應(yīng)商有投訴的權(quán)利。

把好專家評審關(guān)。專家評審可以說是政府采購活動的核心環(huán)節(jié)，要加強對評審活動組織、管理。在評審過程中發(fā)現(xiàn)有疑問的，要及時與專家溝通。若出現(xiàn)原評委會出具意見有違法律、法規(guī)規(guī)定或招標(biāo)文件約定的，做到及時提醒其糾正。經(jīng)提醒仍不糾正的，在答復(fù)供應(yīng)商質(zhì)疑時，以事實為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，依法依規(guī)出具代表政府集中采購機構(gòu)意見的質(zhì)疑答復(fù)，而不是“照抄照搬”沒有事實依據(jù)的專家意見，并及時將相關(guān)情況書面報告財政部門。若經(jīng)討論認(rèn)為沒有充分理由認(rèn)定專家評審錯誤的，則依據(jù)專家評審意見作出質(zhì)疑答復(fù)。

不斷總結(jié)，在質(zhì)疑中學(xué)習(xí)、改進(jìn)。處理質(zhì)疑時，耐心細(xì)致地做好溝通工作，給予供應(yīng)商充分的理解和及時作出合理的答復(fù)，減少供應(yīng)商對答復(fù)不滿等情況出現(xiàn)投訴及訴訟行為。

通過供應(yīng)商的質(zhì)疑，發(fā)現(xiàn)工作中待改進(jìn)事項，加強業(yè)務(wù)部門之間的溝通協(xié)作，充分發(fā)揮政府集中采購機構(gòu)法律顧問的作用，以組織原評審委員會復(fù)核為依托，進(jìn)一步提高質(zhì)疑處理質(zhì)量。面對質(zhì)疑問題的多元化，不斷總結(jié)每個質(zhì)疑項目情況，改進(jìn)我們的工作，依法依規(guī)組織好采購項目，最大限度減少質(zhì)疑，為提高政府采購質(zhì)量和采購效率提供有力保證。

（本版作者單位：深圳市羅湖區(qū)政府采購中心）

本報擁有此文版權(quán)，若需轉(zhuǎn)載或復(fù)制，請注明來源于中國政府采購報，標(biāo)注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責(zé)任。