對(duì)我國政府采購績效管理的基本思考

【聚焦·政府采購績效評(píng)價(jià)】

對(duì)我國政府采購績效管理的基本思考

■ 裴育

為全面實(shí)施預(yù)算績效管理，建立科學(xué)、合理的項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)管理體系，提高財(cái)政資源配置效率和使用效益，財(cái)政部今年3月3日出臺(tái)了《項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）?！掇k法》要求財(cái)政部門、預(yù)算部門和單位，依據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，對(duì)項(xiàng)目支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性和公平性進(jìn)行客觀、公正的測(cè)量、分析和評(píng)判。政府采購屬于支出范疇，財(cái)政支出需要進(jìn)行績效管理與評(píng)價(jià)，政府采購?fù)瑯有枰M(jìn)行績效管理與評(píng)價(jià)。根據(jù)《辦法》要求，政府采購績效是將政府采購預(yù)算建立在可衡量績效基礎(chǔ)上，以結(jié)果為導(dǎo)向，將績、效、預(yù)算三個(gè)要素有機(jī)結(jié)合起來的預(yù)算管理方法。預(yù)算資金分配與資金使用結(jié)果掛鉤，不僅是一種方法的創(chuàng)新，也是預(yù)算管理理念的更新。

政府采購績效管理的三大理論

學(xué)術(shù)界當(dāng)前關(guān)于政府采購績效管理主要有“公共產(chǎn)品”“公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任”“可持續(xù)發(fā)展”三大理論。

公共產(chǎn)品理論是新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的基礎(chǔ)理論，主要對(duì)公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品進(jìn)行了劃分，從公共產(chǎn)品的特征和外部性等方面進(jìn)行了總結(jié)。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森指出，純粹的公共產(chǎn)品是指每個(gè)人對(duì)公共產(chǎn)品進(jìn)行消費(fèi)時(shí)不會(huì)影響其他人對(duì)這種產(chǎn)品的消費(fèi)，產(chǎn)品具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性特征。公共產(chǎn)品理論讓人們的視線轉(zhuǎn)移到財(cái)政資金的績效問題，通過對(duì)提供公共產(chǎn)品部門或單位的各類采購活動(dòng)進(jìn)行規(guī)劃和預(yù)算，保證財(cái)政資金使用效率和效果性的提高，同時(shí)滿足公眾對(duì)公共產(chǎn)品的需求。

公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任理論是受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的一種重要類型，是指特定的主體即受托方按照委托方的特定要求或原則運(yùn)用公共權(quán)力去經(jīng)營管理公共資源資產(chǎn)并定期向其報(bào)告履責(zé)狀況的義務(wù)。在公共財(cái)政支出的分配和使用過程中，存在以下兩種受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系：一是納稅人將公共資金資源委托給政府部門管理、運(yùn)營，在實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)保全的同時(shí)需要獲取一定的公共產(chǎn)品及服務(wù)，因而體現(xiàn)出政府部門與納稅人間的委托代理管理；二是公共財(cái)政資金的管理部門將其按一定的標(biāo)準(zhǔn)分配給資金使用部門，二者間同樣存在著委托代理關(guān)系。就政府采購活動(dòng)而言，政府與納稅人之間是一種委托代理關(guān)系，預(yù)算部門或單位作為政府的代表與納稅人之間同樣是一種受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系，納稅人是委托人，預(yù)算部門或單位是受托人，預(yù)算部門或單位接受納稅人委托，集中管理政府采購資金，通過采購活動(dòng)實(shí)現(xiàn)預(yù)算部門或單位的發(fā)展目標(biāo)，向納稅人提供公共產(chǎn)品及公共服務(wù)。

可持續(xù)發(fā)展理論是指在滿足當(dāng)代人需要的同時(shí)，又不損害后代人滿足其需要的能力?？沙掷m(xù)發(fā)展理論是在全球生態(tài)環(huán)境急劇惡化的背景下提出的，主要是為了保持經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益的平衡，不能為了經(jīng)濟(jì)利益就損害生態(tài)利益。隨著理論的發(fā)展，其內(nèi)涵不斷擴(kuò)大，目前可持續(xù)發(fā)展更加注重協(xié)調(diào)發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展等方面。對(duì)于政府采購資金績效管理來說，應(yīng)當(dāng)保證資金的效率性、效益性和效果性，不能為了部門或單位利益而損害公平性和生態(tài)的可持續(xù)性。

勾畫我國政府采購績效管理的基本思路

不同國家對(duì)政府采購績效管理都在吸收各種理論的基礎(chǔ)上結(jié)合本國國情進(jìn)行研究與發(fā)展。關(guān)于我國政府采購績效管理，筆者分別對(duì)評(píng)價(jià)目標(biāo)、原則、具體管理提出以下幾點(diǎn)思考。

第一是政府采購績效管理目標(biāo)。我國的政府采購績效管理應(yīng)堅(jiān)持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，創(chuàng)新政府采購預(yù)算管理方式，更加注重結(jié)果導(dǎo)向、強(qiáng)調(diào)成本效益、硬化責(zé)任約束，力爭(zhēng)到2021年基本建成全方位、全過程、全覆蓋的政府采購績效管理體系，實(shí)現(xiàn)政府采購預(yù)算和績效管理一體化，著力提高政府采購資金效率和使用效益，提高政府采購預(yù)算管理水平，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供有力保障。

第二是政府采購績效管理的原則。首先是總體設(shè)計(jì)與統(tǒng)籌兼顧相結(jié)合原則。根據(jù)深化財(cái)稅體制改革的總體要求，統(tǒng)籌謀劃全面實(shí)施政府采購預(yù)算績效管理的路徑和制度體系。既關(guān)注政府采購預(yù)算資金的直接產(chǎn)出和效果，又關(guān)注政府采購政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度；既關(guān)注政府采購的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，又關(guān)注政府采購的公平性與生態(tài)的可持續(xù)性。其次是全面推進(jìn)與突出重點(diǎn)相結(jié)合原則。政府采購預(yù)算績效管理既要全面推進(jìn)，將績效理念和方法融入政府采購預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，構(gòu)建事前事中事后績效管理閉環(huán)系統(tǒng)，又要突出重點(diǎn)，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，聚焦社會(huì)關(guān)注度高、持續(xù)時(shí)間長的政府采購重大項(xiàng)目的實(shí)施效果。再其次是科學(xué)規(guī)范與公開透明相結(jié)合原則。抓緊完善科學(xué)規(guī)范的政府采購管理制度，完善政府采購績效目標(biāo)、績效監(jiān)控、績效評(píng)價(jià)、結(jié)果應(yīng)用等管理流程，健全政府采購績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，推動(dòng)政府采購預(yù)算績效管理標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、程序規(guī)范、方法合理、結(jié)果可信。同時(shí)，大力推進(jìn)政府采購績效信息公開透明，主動(dòng)向同級(jí)人大報(bào)告、向社會(huì)公開，自覺接受人大和社會(huì)各界監(jiān)督。最后是權(quán)責(zé)對(duì)等與約束有力相結(jié)合原則。建立責(zé)任約束制度，明確政府采購各方預(yù)算績效管理職責(zé)，清晰界定權(quán)責(zé)邊界。同時(shí)，健全激勵(lì)約束機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府采購績效評(píng)價(jià)結(jié)果與政府采購預(yù)算安排和政策調(diào)整掛鉤，優(yōu)化預(yù)算管理流程，調(diào)動(dòng)地方和部門的積極性、主動(dòng)性。

第三是政府采購績效管理的具體思考。我國政府采購績效管理主體可分為三類，即財(cái)政部門、主管部門和采購單位。管理思路如下：首先，構(gòu)建政府采購全方位預(yù)算績效管理格局。將政府采購項(xiàng)目全面納入績效管理，從數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效、成本、效益等方面，綜合衡量政府采購項(xiàng)目預(yù)算資金使用效果。對(duì)實(shí)施期超過一年的重大政府采購項(xiàng)目實(shí)行全周期跟蹤問效，建立動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)調(diào)整機(jī)制，對(duì)于績效低下的政府采購項(xiàng)目要及時(shí)清理整改。其次，建立政府采購全過程預(yù)算績效管理體系。對(duì)于重大的政府采購項(xiàng)目應(yīng)建立績效評(píng)估機(jī)制，必要時(shí)可以組織第三方對(duì)該政府采購項(xiàng)目進(jìn)行績效評(píng)估，作為該項(xiàng)目納入政府采購預(yù)算的參考依據(jù)；在政府采購預(yù)算實(shí)施過程中，應(yīng)強(qiáng)化績效目標(biāo)管理，績效目標(biāo)不僅要包括產(chǎn)出、成本，還要包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響和服務(wù)對(duì)象滿意度等績效指標(biāo)；同時(shí)，各級(jí)政府和各部門各單位對(duì)政府采購績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度和政府采購預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度實(shí)行“雙監(jiān)控”，發(fā)現(xiàn)問題要及時(shí)糾正，確保政府采購績效目標(biāo)如期保質(zhì)保量實(shí)現(xiàn)；各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)將政府采購績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、績效評(píng)價(jià)結(jié)果與下一年度預(yù)算安排掛鉤。最后，完善政府采購全覆蓋預(yù)算績效管理體系?，F(xiàn)有預(yù)算體系包括四本預(yù)算（一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算），每本預(yù)算在安排和執(zhí)行時(shí)均不同程度與政府采購相關(guān)聯(lián)，因此，應(yīng)將四本預(yù)算的政府采購納入預(yù)算績效管理體系，并注意相互之間的銜接。

構(gòu)建我國政府采購績效評(píng)價(jià)體系

政府采購績效管理重要一環(huán)便是如何開展績效評(píng)價(jià)。因此，下文筆者將從評(píng)價(jià)目標(biāo)、評(píng)價(jià)原則、評(píng)價(jià)對(duì)象與內(nèi)容、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系以及評(píng)價(jià)組織與運(yùn)用五個(gè)方面展開陳述。

第一，評(píng)價(jià)目標(biāo)。我國政府采購績效評(píng)價(jià)的一般目標(biāo)可以表述為：為全面實(shí)施預(yù)算績效管理，建立科學(xué)、合理的政府采購績效評(píng)價(jià)管理體系，提高財(cái)政資金的配置效率和使用效益。

第二，評(píng)價(jià)原則。原則應(yīng)包括四項(xiàng)內(nèi)容，分別為：科學(xué)公正。政府采購績效評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)運(yùn)用科學(xué)合理的方法，按照規(guī)范的程序，對(duì)政府采購項(xiàng)目績效進(jìn)行客觀、公正的反映；統(tǒng)籌兼顧。單位自評(píng)、部門評(píng)價(jià)和財(cái)政評(píng)價(jià)應(yīng)職責(zé)明確，各有側(cè)重，相互銜接；激勵(lì)約束。政府采購績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)與政府采購預(yù)算安排、政策調(diào)整、改進(jìn)管理掛鉤，體現(xiàn)獎(jiǎng)優(yōu)罰劣和激勵(lì)相容導(dǎo)向；公開透明。政府采購績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)依法依規(guī)公開，并自覺接受社會(huì)監(jiān)督。

第三，評(píng)價(jià)對(duì)象與內(nèi)容。筆者根據(jù)政府采購績效評(píng)價(jià)三類主體劃分，其評(píng)價(jià)對(duì)象與內(nèi)容應(yīng)有所側(cè)重。一是，單位自評(píng)的對(duì)象包括納入政府預(yù)算管理的所有政府采購項(xiàng)目支出，其內(nèi)容主要包括政府采購項(xiàng)目總體績效目標(biāo)、各項(xiàng)績效指標(biāo)完成情況以及政府采購預(yù)算執(zhí)行情況。對(duì)未完成政府采購績效目標(biāo)或偏離績效目標(biāo)較大的政府采購項(xiàng)目要分析并說明原因，研究提出改進(jìn)措施。二是，部門評(píng)價(jià)對(duì)象應(yīng)根據(jù)工作需要，優(yōu)先選擇重大政府采購項(xiàng)目，隨機(jī)選擇一般性政府采購項(xiàng)目；評(píng)價(jià)內(nèi)容主要包括：政府采購項(xiàng)目決策情況、資金管理和使用情況、政府采購績效管理制度建立與執(zhí)行情況、政府采購取得的效益情況和其他相關(guān)內(nèi)容。三是財(cái)政評(píng)價(jià)對(duì)象應(yīng)根據(jù)工作需要，優(yōu)先選擇覆蓋面廣、影響力大、社會(huì)關(guān)注度高、實(shí)施期長的政府采購項(xiàng)目，對(duì)重點(diǎn)政府采購項(xiàng)目應(yīng)定期組織開展績效評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)內(nèi)容主要包括：政府采購項(xiàng)目決策情況、資金管理和使用情況、政府采購績效管理制度建立與執(zhí)行情況、政府采購取得的效益情況和其他相關(guān)內(nèi)容。

第四，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系?？冃гu(píng)價(jià)指標(biāo)體系既要對(duì)產(chǎn)出與效益進(jìn)行評(píng)價(jià)，也要對(duì)社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益以及生態(tài)效益等進(jìn)行評(píng)價(jià)。各級(jí)政府在構(gòu)建績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系過程中，應(yīng)將不同指標(biāo)納入指標(biāo)庫予以綜合管理；預(yù)算單位在政府采購預(yù)算編制階段，不僅可以借助指標(biāo)庫確定合理的績效指標(biāo)，而且能夠有效解決績效目標(biāo)無法做實(shí)的問題；財(cái)政部門也可以借助指標(biāo)庫，有效解決與預(yù)算部門之間信息不對(duì)稱問題。此外，財(cái)政部門在預(yù)算執(zhí)行過程中，還可以借助指標(biāo)庫相關(guān)數(shù)據(jù)，對(duì)財(cái)政資金以及項(xiàng)目的績效予以科學(xué)分析及判斷。

評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)包括：政府采購的數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效、成本（即投入產(chǎn)出類指標(biāo)），以及經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響、服務(wù)對(duì)象滿意度等。

投入產(chǎn)業(yè)類指標(biāo)主要包括：人員經(jīng)費(fèi)比重、采購規(guī)模和采購周期。其中，人員經(jīng)費(fèi)比重是指采購代理機(jī)構(gòu)人員經(jīng)費(fèi)、專家評(píng)審費(fèi)用等在內(nèi)的采購相關(guān)人員經(jīng)費(fèi)占政府采購成交金額的比重，用以衡量采購成本；采購規(guī)模是指采購總金額在地區(qū)財(cái)政支出以及地區(qū)生產(chǎn)總值中所占的比重，用以衡量政府采購規(guī)模對(duì)地方財(cái)政及經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的影響；采購周期是指采購項(xiàng)目從申請(qǐng)報(bào)批到執(zhí)行采購流程，再到合同簽訂履約驗(yàn)收全過程所耗費(fèi)的時(shí)間，用以衡量政府采購的時(shí)效性。

經(jīng)濟(jì)效益類指標(biāo)主要包括：預(yù)算編制科學(xué)性、采購方式合理性、預(yù)算資金節(jié)約率。其中，預(yù)算編制科學(xué)性反映了采購人是否根據(jù)實(shí)際情況詳盡地調(diào)查了解市場(chǎng)，編制科學(xué)合理的預(yù)算，充分做好采購事前管理。如果預(yù)算編制不規(guī)范，與實(shí)際需求嚴(yán)重不符，很可能造成廢標(biāo)或資金浪費(fèi)等情況發(fā)生，大大影響了政府采購效率。采購方式合理性是指合理選擇采購方式可以節(jié)約時(shí)間、人員及經(jīng)費(fèi)成本，有效避免資源的浪費(fèi)，提升采購效率。預(yù)算資金節(jié)約率是指采購項(xiàng)目最終中標(biāo)（成交）金額占預(yù)算資金的比重，該指標(biāo)反映了政府采購在節(jié)約財(cái)政資金方面的作用。

社會(huì)效益類指標(biāo)主要包括：扶持中小企業(yè)、扶持特色產(chǎn)業(yè)和民族產(chǎn)業(yè)、支持企業(yè)創(chuàng)新和優(yōu)先購買節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品，反映政府采購在政策支持方面發(fā)揮的作用。其中，扶持中小企業(yè)是指政府采購項(xiàng)目中小企業(yè)合同金額占所有政府采購合同金額的比重；扶持特色產(chǎn)業(yè)和民族產(chǎn)業(yè)是指特色產(chǎn)業(yè)和民族產(chǎn)業(yè)合同金額占所有政府采購合同金額的比重；支持企業(yè)創(chuàng)新是指創(chuàng)新產(chǎn)品采購占所有政府采購合同金額的比重；優(yōu)先購買節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品是指節(jié)能、環(huán)保產(chǎn)品占所有政府采購合同金額的比重。

發(fā)展性指標(biāo)主要包括：采購人滿意度、社會(huì)公眾滿意度、供應(yīng)商滿意度，反映政府采購業(yè)務(wù)是否得到認(rèn)可及其認(rèn)可程度。其中，采購人滿意度包括采購人對(duì)采購產(chǎn)品及售后服務(wù)的滿意度、對(duì)評(píng)標(biāo)專家的滿意度、對(duì)代理機(jī)構(gòu)的滿意度；社會(huì)公眾滿意度反映社會(huì)相關(guān)利益群體對(duì)政府采購總體的評(píng)價(jià)，即政府采購項(xiàng)目的社會(huì)影響；供應(yīng)商滿意度是指供應(yīng)商對(duì)政府采購項(xiàng)目全過程的滿意度評(píng)價(jià)。

第五，評(píng)價(jià)組織與運(yùn)用。根據(jù)《辦法》要求，政府采購績效評(píng)價(jià)組織分為單位自評(píng)、部門評(píng)價(jià)和財(cái)政評(píng)價(jià)三種方式。其中，單位自評(píng)是指政府采購預(yù)算部門組織部門本級(jí)和所屬單位對(duì)預(yù)算批復(fù)的政府采購項(xiàng)目績效目標(biāo)完成情況進(jìn)行自我評(píng)價(jià)；部門評(píng)價(jià)是指預(yù)算部門根據(jù)相關(guān)要求，運(yùn)用科學(xué)、合理的政府采購績效評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和方法, 對(duì)本部門的政府采購組織開展情況進(jìn)行績效評(píng)價(jià)；財(cái)政評(píng)價(jià)是財(cái)政部門對(duì)預(yù)算部門的政府采購項(xiàng)目組織開展的績效評(píng)價(jià)。

財(cái)政部門和預(yù)算部門應(yīng)在政府采購績效評(píng)價(jià)工作完成后，及時(shí)將評(píng)價(jià)結(jié)果反饋被評(píng)價(jià)部門（單位），并明確整改時(shí)限；而被評(píng)價(jià)部門（單位）應(yīng)當(dāng)按要求向財(cái)政部門或主管部門報(bào)送整改落實(shí)情況。

財(cái)政評(píng)價(jià)結(jié)果作為安排政府采購預(yù)算、完善政府采購政策和改進(jìn)政府采購管理的重要依據(jù)。對(duì)評(píng)價(jià)等級(jí)為優(yōu)、良的，根據(jù)情況予以優(yōu)先支持或保障；對(duì)評(píng)價(jià)等級(jí)為中、差的，要完善政策、改進(jìn)管理，根據(jù)情況核減政府采購預(yù)算。對(duì)不進(jìn)行整改或整改不到位的，根據(jù)情況相應(yīng)調(diào)減政府采購預(yù)算或整改到位后再予安排。對(duì)于低效無效的政府采購資金一律削減或取消；對(duì)長期沉淀的政府采購資金一律收回并按照有關(guān)規(guī)定統(tǒng)籌用于亟需支持的領(lǐng)域。

（作者系南京審計(jì)大學(xué)副校長）

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