交易成本視角下探索政府采購(gòu)制度改革路徑

交易成本視角下探索政府采購(gòu)制度改革路徑

■ 李研

目前財(cái)政部已將修法工作提上日程，筆者認(rèn)為，政府采購(gòu)制度新一輪的改革要翻過(guò)繁縟的程序高山，越過(guò)高制度性交易成本大海，在保障公正公平的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)提質(zhì)增效。

在當(dāng)今西方經(jīng)濟(jì)學(xué)舞臺(tái)中，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)是主要流派之一，側(cè)重交易成本的研究?jī)?nèi)容。交易成本理論的根本論點(diǎn)泛指所有為促成交易發(fā)生而形成的成本，包括搜尋信息成本、協(xié)商與決策成本、契約成本、監(jiān)督成本、執(zhí)行成本和違約后尋求賠償?shù)某杀镜?。大部分學(xué)者認(rèn)為，制度性交易成本也可稱為體制性成本，是企業(yè)在運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中因遵循政府制定的各種制度、規(guī)章、政策而需要付出的成本，是由于體制機(jī)制而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、時(shí)間和機(jī)會(huì)等各種成本。

政府采購(gòu)制度性交易成本概況

政府采購(gòu)制度性交易成本屬于制度性成本，是指執(zhí)行政府采購(gòu)制度所產(chǎn)生的特定交易成本。按照政府采購(gòu)活動(dòng)主體進(jìn)行區(qū)分，可以將政府采購(gòu)制度性交易成本分為五類：采購(gòu)人的成本、供應(yīng)商的成本、政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的成本、政府采購(gòu)評(píng)審專家的成本、監(jiān)管部門的成本。

采購(gòu)人，是政府采購(gòu)的需求方，在政府采購(gòu)活動(dòng)中負(fù)有在編制政府采購(gòu)預(yù)算和實(shí)施計(jì)劃、確定采購(gòu)需求、組織采購(gòu)活動(dòng)、履約驗(yàn)收、答復(fù)詢問(wèn)質(zhì)疑、配合投訴處理及監(jiān)督檢查的義務(wù)。在此期間其交易成本包括直接成本，需求分析和市場(chǎng)調(diào)研編制采購(gòu)預(yù)算和支付給供應(yīng)商的合同款項(xiàng)；間接成本，采購(gòu)人員經(jīng)費(fèi)、市場(chǎng)調(diào)研費(fèi)、咨詢論證費(fèi)以及政府采購(gòu)相關(guān)公用經(jīng)費(fèi)，還包括采購(gòu)人內(nèi)部審計(jì)、財(cái)務(wù)管理等費(fèi)用。

供應(yīng)商，是政府采購(gòu)的供需方，參與政府采購(gòu)活動(dòng)時(shí)其需要收集采購(gòu)信息、進(jìn)行市場(chǎng)推廣以及購(gòu)買招標(biāo)文件、投標(biāo)方案設(shè)計(jì)、制作投標(biāo)文件、提交投標(biāo)保證金、參加投標(biāo)等相關(guān)費(fèi)用。若異地政府采購(gòu)項(xiàng)目不能提供在線服務(wù)，還會(huì)存在一些交通、住宿的費(fèi)用。

政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，是政府采購(gòu)的中介機(jī)構(gòu)。它分為集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)和社會(huì)代理機(jī)構(gòu)，兩者交易費(fèi)用不完全相同。前者的交易成本包括集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)發(fā)生的管理運(yùn)行費(fèi)用、固定資產(chǎn)折舊等成本。后者的交易成本包括由采購(gòu)人支付，屬于政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)性質(zhì)，可以計(jì)入需求方采購(gòu)成本。

政府采購(gòu)評(píng)審專家，是采購(gòu)活動(dòng)中的裁判員。評(píng)審費(fèi)的支付主體是采購(gòu)人或其委托的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，交易成本本質(zhì)上屬于政府采購(gòu)代理服務(wù)成本。此外，財(cái)政部門按規(guī)定建立專家?guī)煲矔?huì)發(fā)生相應(yīng)建設(shè)及維護(hù)管理成本，這部分內(nèi)容可計(jì)為監(jiān)管管理成本。

監(jiān)管部門中財(cái)政部門有權(quán)對(duì)任何政府采購(gòu)項(xiàng)目的活動(dòng)進(jìn)行檢查；法律、行政法規(guī)的規(guī)定對(duì)政府采購(gòu)負(fù)有行政監(jiān)督職責(zé)的政府有關(guān)部門按照職責(zé)分工對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)監(jiān)管；審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府采購(gòu)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督；監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)參與政府采購(gòu)活動(dòng)的國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)家公務(wù)員和國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員實(shí)施監(jiān)察。因此監(jiān)管成本中包括財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等外部監(jiān)督管理部門發(fā)生的費(fèi)用支出，也包括采購(gòu)人及其主管部門內(nèi)部審計(jì)、計(jì)劃財(cái)務(wù)等具有內(nèi)控管理職能的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)發(fā)生的費(fèi)用。

此外，政府采購(gòu)制度性交易成本中還涉及時(shí)間成本、救濟(jì)成本以及為發(fā)揮政策功能而損失的經(jīng)濟(jì)成本。

從財(cái)政部發(fā)布政府采購(gòu)信息公告以及公開(kāi)披露的政府采購(gòu)商業(yè)賄賂案件可知，政府采購(gòu)活動(dòng)中還存在一些被惡意操作事項(xiàng)，比如某些供應(yīng)商為謀求中標(biāo)選擇對(duì)相關(guān)人員行賄、采購(gòu)人與供應(yīng)商或政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)“勾結(jié)” 惡意串通串標(biāo)，圍標(biāo)、供應(yīng)商以虛假材料謀取中標(biāo)、評(píng)標(biāo)專家自由裁量度過(guò)大或索要高額評(píng)標(biāo)勞務(wù)費(fèi)等等，這些行為最終將無(wú)形的成本有形地轉(zhuǎn)嫁在政府采購(gòu)項(xiàng)目中，為政府采購(gòu)活動(dòng)增加交易成本。無(wú)論是降低體制機(jī)制產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、時(shí)間和機(jī)會(huì)等各種成本，還是“消滅”暗藏在“灰色地帶”的成本，都是政府采購(gòu)制度改革的目標(biāo)。

降低政府采購(gòu)制度性交易成本的四條路徑

制度設(shè)計(jì)的科學(xué)合理性雖然不能百分之百?zèng)Q定交易成本的多少，但是健全有效的制度一定會(huì)提升效率降低交易成本。深化政府采購(gòu)制度改革之際正是綜合施策降低制度性交易成本的好時(shí)機(jī)，因此筆者提出以下幾點(diǎn)淺見(jiàn)。

第一，兩法合一。國(guó)際上政府采購(gòu)領(lǐng)域僅有政府采購(gòu)法，而目前我國(guó)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》兩部法律并存。政府采購(gòu)法制不統(tǒng)一，不利于構(gòu)建統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的政府采購(gòu)市場(chǎng)，也不利于我國(guó)早日加入世貿(mào)組織《政府采購(gòu)協(xié)定》（GPA）。如果頂層設(shè)計(jì)可以解決兩法之間關(guān)于采購(gòu)方式、采購(gòu)程序、評(píng)審專家和代理機(jī)構(gòu)的管理、質(zhì)疑投訴、法律責(zé)任等方面的差異規(guī)定，即使兩法不統(tǒng)一至少也能為供應(yīng)商參與政府采購(gòu)活動(dòng)提供便利，減少給采購(gòu)執(zhí)行帶來(lái)額外成本。

第二，采購(gòu)人主體責(zé)任回歸。這其中包括：擴(kuò)大預(yù)算部門在選擇采購(gòu)方式、代理機(jī)構(gòu)和評(píng)審專家方面的自主權(quán)。隨著采購(gòu)人主體責(zé)任的回歸，要逐步擴(kuò)大采購(gòu)人在采購(gòu)活動(dòng)中自主權(quán)，除單一來(lái)源方式外，應(yīng)鼓勵(lì)由采購(gòu)人根據(jù)采購(gòu)項(xiàng)目的需求特點(diǎn)按照規(guī)范、透明和效率原則自主選擇適合的采購(gòu)方式，并根據(jù)實(shí)際情況靈活調(diào)整。政府采購(gòu)強(qiáng)調(diào)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，選取符合項(xiàng)目特點(diǎn)且能充分引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的采購(gòu)方式。但目前，部分采購(gòu)人對(duì)不同采購(gòu)方式的理解有一定偏見(jiàn)，認(rèn)為只有公開(kāi)招標(biāo)才是最規(guī)范的，但公開(kāi)招標(biāo)的效率相對(duì)較低，影響采購(gòu)效率。

鼓勵(lì)集采機(jī)構(gòu)和社會(huì)代理機(jī)構(gòu)良性有序競(jìng)爭(zhēng)，節(jié)約采購(gòu)代理服務(wù)費(fèi)。允許集采機(jī)構(gòu)可以與社會(huì)代理機(jī)構(gòu)一樣承接集采目錄外項(xiàng)目，激勵(lì)政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)提質(zhì)增效、優(yōu)化服務(wù)獲得采購(gòu)人的主動(dòng)委托。

政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)評(píng)審專家角色應(yīng)轉(zhuǎn)變成為采購(gòu)人提供專業(yè)咨詢服務(wù)。采購(gòu)文件應(yīng)以采購(gòu)人的采購(gòu)需求為導(dǎo)向科學(xué)合理地編制，采購(gòu)人選擇評(píng)審專家可根據(jù)規(guī)定通過(guò)邀請(qǐng)、從專家?guī)斐槿』虬凑諆?nèi)控程序自主確定評(píng)審專家名單，盡可能減少質(zhì)疑、投訴等各類爭(zhēng)議，提高一次性采購(gòu)成功率。

第三，效率與規(guī)范的兼顧。首先，壓縮采購(gòu)周期。采購(gòu)周期越長(zhǎng)交易成本越高，推進(jìn)政府采購(gòu)意向公開(kāi)和“一次招標(biāo)、多年有效”均是有效之舉。政府采購(gòu)意向主要包括采購(gòu)項(xiàng)目、采購(gòu)內(nèi)容、需求概況、預(yù)算金額、預(yù)計(jì)采購(gòu)時(shí)間，采購(gòu)人提前公開(kāi)采購(gòu)意向一方面便于供應(yīng)商提前了解市場(chǎng)信息做好應(yīng)標(biāo)和響應(yīng)準(zhǔn)備，另一方面對(duì)采購(gòu)人的需求確定過(guò)程也是一種監(jiān)督。對(duì)已經(jīng)公開(kāi)采購(gòu)意向的項(xiàng)目，在采購(gòu)階段允許合理縮短“等標(biāo)期”也是激勵(lì)采購(gòu)人主動(dòng)公開(kāi)采購(gòu)意向，提高采購(gòu)效率之策。此外，目前不少省市針對(duì)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)格相對(duì)統(tǒng)一的項(xiàng)目，采取一次招標(biāo)確定多年服務(wù)期，減少同類型項(xiàng)目采購(gòu)頻次。

其次，優(yōu)化政府采購(gòu)營(yíng)商環(huán)境。優(yōu)化政府采購(gòu)營(yíng)商環(huán)境是近年來(lái)財(cái)政部門的重點(diǎn)工作之一。各地都在清理政府采購(gòu)領(lǐng)域妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定和做法。下一步，建議按照國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推廣證明事項(xiàng)告知承諾制的要求，探索對(duì)供應(yīng)商參與政府采購(gòu)活動(dòng)建立“承諾+信用管理”的準(zhǔn)入管理制度，進(jìn)一步提升供應(yīng)商參與政府采購(gòu)活動(dòng)的便利程度，降低制度性交易成本。

最后，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)全流程電子化。政府采購(gòu)信息化建設(shè)能有效提升政府采購(gòu)交易管理效率和供應(yīng)商參與活動(dòng)的便捷程度。一方面，推進(jìn)電子化政府采購(gòu)平臺(tái)建設(shè)逐步實(shí)現(xiàn)24小時(shí)免費(fèi)下載招標(biāo)文件、網(wǎng)上投標(biāo)、開(kāi)評(píng)標(biāo)、投訴處理、合同簽訂、履約驗(yàn)收、信用評(píng)價(jià)等在線完成，切實(shí)降低供應(yīng)商投標(biāo)經(jīng)濟(jì)、時(shí)間成本，降低招標(biāo)行政成本，提升采購(gòu)效率；另一方面，探索運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)分析研究政府采購(gòu)項(xiàng)目執(zhí)行情況及監(jiān)督管理等相關(guān)內(nèi)容，降低監(jiān)管成本。

第四，暢通救濟(jì)渠道。健全完善政府采購(gòu)行政裁決機(jī)制。根據(jù)《深化政府采購(gòu)制度改革方案》《關(guān)于健全行政裁決制度加強(qiáng)行政裁決工作的意見(jiàn)》開(kāi)展政府采購(gòu)行政裁決示范點(diǎn)建設(shè)，探索將“省級(jí)以下?tīng)?zhēng)議處理向省級(jí)集中”，并由獨(dú)立的裁決機(jī)構(gòu)來(lái)處理政府采購(gòu)?fù)对V。政府采購(gòu)?fù)对V行政裁決既要“統(tǒng)一規(guī)范”，解決監(jiān)管能力的地區(qū)差異、層級(jí)差異問(wèn)題，通過(guò)完善投訴處理機(jī)制，進(jìn)一步保護(hù)供應(yīng)商合法權(quán)利；又要“高效維穩(wěn)”，借助行政裁決制度效率高、成本低、專業(yè)性強(qiáng)、程序簡(jiǎn)便的特點(diǎn)，快速解決矛盾糾紛。

此外應(yīng)關(guān)注到，目前供應(yīng)商質(zhì)疑、投訴、舉報(bào)幾乎是零成本，部分供應(yīng)商甚至將惡意質(zhì)疑、投訴作為不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的手段。此類行為給政府采購(gòu)活動(dòng)進(jìn)程造成了不必要的干擾，也損害了其他政府采購(gòu)當(dāng)事人的合法權(quán)益，虛耗了大量的社會(huì)資源和行政成本。建議在《政府采購(gòu)法》修訂中，參照供應(yīng)商虛假、惡意投訴的有關(guān)規(guī)定，增設(shè)相應(yīng)的處罰條款。

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