推廣政府采購(gòu)租賃行為方式適逢其時(shí)

推廣政府采購(gòu)租賃行為方式適逢其時(shí)

——訪上海國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院政府采購(gòu)與績(jī)效管理研究中心主任章輝

■ 本報(bào)記者 馬金耽

繼共享單車(chē)之后，共享充電寶、共享雨傘等共享經(jīng)濟(jì)新形態(tài)不斷涌現(xiàn)，共享經(jīng)濟(jì)已成為一種“潮流”，它的模式不僅影響著人們的觀念和生活，也滲透到政府采購(gòu)領(lǐng)域的方方面面。隨著近年來(lái)中央要求各級(jí)政府堅(jiān)持過(guò)緊日子，寶貴的財(cái)政資金更要花得“物有所值”。在一些政府采購(gòu)活動(dòng)中，采購(gòu)人的政府采購(gòu)行為方式也逐漸從購(gòu)買(mǎi)向租賃轉(zhuǎn)變。上海國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院政府采購(gòu)與績(jī)效管理研究中心主任章輝指出，采用政府采購(gòu)租賃行為方式，對(duì)于緩解地方政府財(cái)政支出壓力，解除固定資產(chǎn)管理方面的工作投入，推動(dòng)形成財(cái)政資金使用上的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，發(fā)揮激勵(lì)相容機(jī)制的作用，都具有采用購(gòu)買(mǎi)行為方式所不具備的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》：您認(rèn)為政府采購(gòu)租賃行為方式的優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在哪些方面？

章輝：政府采購(gòu)租賃行為方式的優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是可以緩解財(cái)政資金壓力，推動(dòng)政府采購(gòu)實(shí)踐的發(fā)展；二是政府采購(gòu)租賃行為方式推動(dòng)形成風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，有利于促進(jìn)“物有所值”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；三是政府采購(gòu)租賃行為方式有利于落實(shí)推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新的政府采購(gòu)政策。

按照我國(guó)政府采購(gòu)法要求，政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行，無(wú)預(yù)算不得采購(gòu)；在招標(biāo)采購(gòu)中，投標(biāo)人的報(bào)價(jià)超過(guò)了采購(gòu)預(yù)算，采購(gòu)人不能支付的，應(yīng)予廢標(biāo)。毋容置疑，政府采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算的剛性約束是現(xiàn)代預(yù)算管理法治化的內(nèi)在要求，也是政府采購(gòu)制度行穩(wěn)致遠(yuǎn)的根本保障。若政府采購(gòu)行為不是狹義地局限于購(gòu)買(mǎi)方式，而是在適宜情形下采用租賃方式，即采購(gòu)人成為承租人，供應(yīng)商成為出租人，供應(yīng)商將采購(gòu)對(duì)象的使用權(quán)讓渡給采購(gòu)人（或采購(gòu)對(duì)象的使用方），由采購(gòu)人在合同約定的租期內(nèi)向供應(yīng)商支付使用租金，這樣可以大大緩解一次性購(gòu)買(mǎi)行為下政府采購(gòu)預(yù)算資金的壓力，從而在政府采購(gòu)預(yù)算有限的情況下，通過(guò)支付租金的方式，同樣獲得政府履職或提供公共產(chǎn)品和服務(wù)所需要的各類(lèi)采購(gòu)對(duì)象?？梢?jiàn)，政府采購(gòu)租賃行為方式，對(duì)于化解購(gòu)買(mǎi)方式下“有效需求不足”的采購(gòu)預(yù)算資金約束具有獨(dú)特的作用。并且，在政府預(yù)算資金緊缺的情況下，積極推進(jìn)政府采購(gòu)租賃行為方式，對(duì)于繁榮政府采購(gòu)市場(chǎng)，助力加快形成以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，以及推動(dòng)政府采購(gòu)實(shí)踐的發(fā)展，均具有重要意義。

另外，采購(gòu)人作為承租方，按合同要求享有履約期內(nèi)采購(gòu)對(duì)象的使用權(quán)，無(wú)需承擔(dān)資產(chǎn)折舊的風(fēng)險(xiǎn)以及采購(gòu)對(duì)象的運(yùn)維責(zé)任，不僅減少了后期運(yùn)維費(fèi)用支出，也避免了資產(chǎn)價(jià)格波動(dòng)帶來(lái)的不確定性風(fēng)險(xiǎn)和資產(chǎn)后期處置的困擾；供應(yīng)商作為出租方，有責(zé)任保障合同期內(nèi)采購(gòu)對(duì)象的正常使用，從而形成供應(yīng)商與采購(gòu)人在采購(gòu)對(duì)象上風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的機(jī)制。同時(shí)，政府采購(gòu)租賃合同授予采購(gòu)人的選擇權(quán)，也激勵(lì)供應(yīng)商不斷改進(jìn)合同期內(nèi)采購(gòu)對(duì)象的使用功能和效果，為后續(xù)政府采購(gòu)合同授予創(chuàng)造有利的競(jìng)爭(zhēng)條件。

2020年9月11日，習(xí)近平總書(shū)記在科學(xué)家座談會(huì)上指出：“我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民生改善比過(guò)去任何時(shí)候都更加需要科學(xué)技術(shù)解決方案，都更加需要增強(qiáng)創(chuàng)新這個(gè)第一動(dòng)力。”但在實(shí)踐中技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)品在政府采購(gòu)中的比重仍然偏低。一個(gè)重要的原因是，技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)品的非成熟性可能帶來(lái)不確定性風(fēng)險(xiǎn)。如果采用租賃行為方式，由于風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，就可以大大減輕采購(gòu)人的顧慮，且在通過(guò)提供技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)品滿(mǎn)足市場(chǎng)需求的同時(shí)，激勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新供給側(cè)的優(yōu)化。

《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》：政府采購(gòu)法已作出明確規(guī)定：“本法所稱(chēng)采購(gòu)，是指以合同方式有償取得貨物、工程和服務(wù)的行為，包括購(gòu)買(mǎi)、租賃、委托、雇用等。”記者對(duì)中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)近半年的成交公告進(jìn)行統(tǒng)計(jì)梳理得出，在12萬(wàn)余條成交公告中，關(guān)于租賃的采購(gòu)成交公告只有900余條，從公告數(shù)量來(lái)看，租賃這種方式還比較“小眾”，對(duì)此您怎么看？

章輝：租賃作為政府采購(gòu)的行為方式之一，是國(guó)際通行做法。如WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》所涵蓋的采購(gòu)，是指“以任何合同手段進(jìn)行的，包括購(gòu)買(mǎi)、租賃和無(wú)論是否享有購(gòu)買(mǎi)選擇權(quán)的租購(gòu)”。然而，在我國(guó)政府采購(gòu)實(shí)踐中，政府采購(gòu)租賃行為方式并沒(méi)有得到較好發(fā)展。個(gè)人認(rèn)為有兩個(gè)方面的因素：一是在政府采購(gòu)租賃行為方式的制度建設(shè)方面，缺乏可循的規(guī)章制度；二是我國(guó)租賃市場(chǎng)發(fā)展還不夠充分、完善。

《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》：今后一個(gè)時(shí)期，在政府采購(gòu)領(lǐng)域該如何推進(jìn)政府采購(gòu)租賃行為方式？

章輝：個(gè)人認(rèn)為可以從以下幾方面著手：首先，健全政府采購(gòu)租賃行為方式的制度保障。在我國(guó)現(xiàn)行的政府采購(gòu)制度體系中，僅政府采購(gòu)法第二條在解釋“采購(gòu)”時(shí)提到了“租賃”。從某種意義上說(shuō)，政府采購(gòu)租賃行為方式保障制度的缺失，正是政府采購(gòu)租賃發(fā)展遲緩的重要原因。建議在現(xiàn)行政府采購(gòu)法框架下，由財(cái)政部盡快出臺(tái)《政府采購(gòu)租賃行為方式管理暫行辦法》，對(duì)租賃行為方式的適用情形、租賃形式（融資租賃和經(jīng)營(yíng)租賃）、租賃程序、雙方權(quán)利義務(wù)等作出明確規(guī)定。在今后的政府采購(gòu)法修訂時(shí)，建議不僅明確租賃是政府采購(gòu)的行為方式之一，還需要設(shè)專(zhuān)門(mén)條款對(duì)政府采購(gòu)租賃的內(nèi)涵作出解釋?zhuān)瑥亩鵀檎少?gòu)租賃的相關(guān)規(guī)章出臺(tái)提供指引。

其次，應(yīng)將政府采購(gòu)租賃納入預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，依托預(yù)算管理一體化加強(qiáng)租賃采購(gòu)的全生命周期管理，提高政府采購(gòu)租賃資金的使用績(jī)效。具體而言，可以從政府采購(gòu)租賃的項(xiàng)目入庫(kù)、預(yù)算編制、績(jī)效目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行、績(jī)效跟蹤、執(zhí)行結(jié)果、結(jié)果評(píng)價(jià)等預(yù)算管理環(huán)節(jié)，強(qiáng)化順向環(huán)環(huán)相扣的控制機(jī)制和逆向動(dòng)態(tài)可溯的反饋機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)租賃項(xiàng)目預(yù)算管理各環(huán)節(jié)以項(xiàng)目為基本單元，借助項(xiàng)目庫(kù)對(duì)政府采購(gòu)租賃項(xiàng)目的全生命周期實(shí)施管理。同時(shí)，根據(jù)租賃項(xiàng)目資金支付的特點(diǎn)，可以借助項(xiàng)目庫(kù)更好地統(tǒng)籌合同期內(nèi)的資金預(yù)算，增強(qiáng)中期財(cái)政規(guī)劃對(duì)政府采購(gòu)年度預(yù)算的約束。

最后，創(chuàng)新政府采購(gòu)租賃行為方式的監(jiān)督管理。各級(jí)財(cái)政部門(mén)作為負(fù)責(zé)政府采購(gòu)的監(jiān)督管理部門(mén)，針對(duì)政府采購(gòu)租賃行為，應(yīng)注重從以下方面實(shí)施監(jiān)管：一是嚴(yán)格政府采購(gòu)租賃的項(xiàng)目管理。政府采購(gòu)租賃項(xiàng)目應(yīng)先入項(xiàng)目庫(kù)、后安排預(yù)算，先有預(yù)算、后實(shí)施采購(gòu)，應(yīng)結(jié)合績(jī)效目標(biāo)審核批復(fù)預(yù)算，年度預(yù)算安排要與合同期內(nèi)預(yù)算規(guī)劃相銜接；預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)應(yīng)嚴(yán)格監(jiān)管，按合同約定審核付款；年度項(xiàng)目實(shí)施結(jié)束和合同租賃期結(jié)束，財(cái)政部門(mén)要有選擇性地實(shí)施政府采購(gòu)租賃項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，要督查預(yù)算部門(mén)（單位）對(duì)政府采購(gòu)租賃項(xiàng)目績(jī)效自評(píng)全覆蓋。二是強(qiáng)化政府采購(gòu)租賃行為方式對(duì)采購(gòu)政策功能的落實(shí)。由于政府采購(gòu)租賃方式的特殊性，其在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、扶持市場(chǎng)主體（尤其是中小企業(yè)）和鼓勵(lì)創(chuàng)新等方面，理應(yīng)發(fā)揮更大的作用。政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)可以在采購(gòu)租賃意向公開(kāi)、需求標(biāo)準(zhǔn)、合同資金支付方式、優(yōu)先租賃等方面，創(chuàng)新監(jiān)管方式，在推動(dòng)政府采購(gòu)租賃發(fā)展的同時(shí)，強(qiáng)化政府采購(gòu)政策功能措施。三是進(jìn)一步夯實(shí)政府采購(gòu)租賃活動(dòng)中的采購(gòu)人主體責(zé)任，主要體現(xiàn)在項(xiàng)目設(shè)立、預(yù)算申請(qǐng)、預(yù)算執(zhí)行和績(jī)效管理四個(gè)方面。因此，要落實(shí)采購(gòu)人的主體責(zé)任，關(guān)鍵是在政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，賦予采購(gòu)人依法采用政府采購(gòu)方式（招標(biāo)方式與非招標(biāo)方式）的選擇權(quán)。政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)的工作重心應(yīng)由事前審批轉(zhuǎn)變到事中和事后監(jiān)管上來(lái)，即在賦予采購(gòu)人權(quán)利的同時(shí)，明確采購(gòu)人應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，體現(xiàn)“誰(shuí)采購(gòu)、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則。四是防范政府采購(gòu)租賃異化為違法違規(guī)融資。在政府采購(gòu)項(xiàng)目中，采用融資租賃行為方式對(duì)于采購(gòu)人而言，不僅解決了資金短缺困難，還無(wú)需承擔(dān)設(shè)備的無(wú)形折舊風(fēng)險(xiǎn)。這對(duì)于發(fā)揮采購(gòu)對(duì)象功能效果最大化起到了極大的促進(jìn)作用，提高了政府采購(gòu)項(xiàng)目的運(yùn)行效率和服務(wù)水平，且實(shí)現(xiàn)了采購(gòu)人、供應(yīng)商和金融機(jī)構(gòu)多方共贏的結(jié)果。但在政府采購(gòu)融資租賃的實(shí)踐中，要防范“以租代購(gòu)”或“墊資建設(shè)”等以融資租賃之名行違法違規(guī)融資之實(shí)的行為。

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