見招拆招主動(dòng)應(yīng)對(duì)政采投訴處理“五大難”

【來自實(shí)踐】

見招拆招主動(dòng)應(yīng)對(duì)政采投訴處理“五大難”

——以今年南京市投訴處理案例為樣本進(jìn)行分析

■ 崔達(dá)銓

近年來，隨著政府采購規(guī)模不斷擴(kuò)大、供應(yīng)商法治意識(shí)逐漸增強(qiáng)，政府采購領(lǐng)域投訴案件逐年增多。今年以來，南京市財(cái)政局政府采購處（以下簡稱“政采處”）圓滿完成了各類投訴處理工作，但遇到的難點(diǎn)問題也不少。如何適應(yīng)形勢(shì)需要，有效應(yīng)對(duì)難點(diǎn)問題，提升政府采購監(jiān)管效能，筆者進(jìn)行了一些總結(jié)和思考。

基本情況

近一年來，南京市財(cái)政局政采處共收到并受理供應(yīng)商投訴12起。從結(jié)果看，投訴事項(xiàng)成立責(zé)令重新組織采購的4起，經(jīng)調(diào)查投訴證據(jù)不足駁回投訴的6起，供應(yīng)商自行撤訴的2起，分別占整體投訴的33.3%、50%、16.7%；從內(nèi)容看，投訴招標(biāo)文件的4起，投訴評(píng)標(biāo)過程的2起，投訴中標(biāo)結(jié)果的6起，分別占所有投訴的33.3%、16.7%、50%；從對(duì)象看，投訴采購人的6起，投訴社會(huì)代理機(jī)構(gòu)的11起，投訴投標(biāo)人的4起，分別占投訴總量的50%、91.7%、33.3%；從采購類別看，投訴貨物類10起，投訴服務(wù)類2起，分別占整體投訴的83.3%、16.7%，工程類沒有投訴；不服投訴處理決定，提請(qǐng)行政復(fù)議的2起（1起復(fù)議期間自行撤回、1起被駁回），占整體投訴的16.7%。

主要難點(diǎn)

在調(diào)查處理投訴過程中，政府采購工作人員常常面臨“五大難”：

取證難。這是處理投訴案件過程中最大的難點(diǎn)，由于行政機(jī)關(guān)的調(diào)查取證缺乏一定的強(qiáng)制力，一些單位為了避免承擔(dān)責(zé)任、得罪人、引起不必要的麻煩，特別是在涉及自身利益的情況下，不愿配合調(diào)查，不愿出具相關(guān)佐證材料，能推則推，能躲則躲。比如，在調(diào)查一起供應(yīng)商應(yīng)回避而不回避參與政府采購的投訴案件時(shí)，由于需要出具有效證據(jù)的是涉訴項(xiàng)目的采購單位，該單位多方推托不予配合，最后在政采處出示了從網(wǎng)站上下載的公開證據(jù)后，該采購單位才不得不出具相關(guān)證明材料，前后歷時(shí)10余天。

鑒別難。在處理針對(duì)招標(biāo)文件投訴的案件中，由于采購品目繁多，各種技術(shù)要求復(fù)雜，采購文件技術(shù)指標(biāo)和采購需求設(shè)置是否具有排他性，準(zhǔn)確把握難度較大，需要的技術(shù)門類較多，特別是采購人設(shè)置的一些有特定意向的、隱性的排他性條款，甄別起來難度更大。比如，在處理一起家具采購?fù)对V案件中，采購人在招標(biāo)文件的樣品打分環(huán)節(jié)，設(shè)置了“18種樣品若有一樣不符合采購文件規(guī)定要求，則全部不得分”的指標(biāo)要求，并設(shè)計(jì)了多處細(xì)節(jié)得分指標(biāo)，最終將一潛在供應(yīng)商排除。

協(xié)調(diào)難。由于市場競爭激烈，一項(xiàng)采購業(yè)務(wù)的完成與否，直接關(guān)系到一個(gè)企業(yè)的部門業(yè)績，關(guān)系到員工的福利待遇，甚至關(guān)系到企業(yè)的生死存忘，調(diào)查處理一些有瑕疵但又達(dá)不到廢標(biāo)或重新開展采購活動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)、不影響成交結(jié)果的投訴案件時(shí)，只要企業(yè)沒有成為最終成交的供應(yīng)商，他們就會(huì)抓住這些瑕疵不放，盡可能地動(dòng)員一切力量，利用一切機(jī)會(huì)讓項(xiàng)目廢標(biāo)或重新開展采購活動(dòng)，以謀取再次中標(biāo)、成交的機(jī)會(huì)。而針對(duì)這些供應(yīng)商的協(xié)調(diào)解釋工作也很難做，有的甚至申請(qǐng)行政復(fù)議，告上法庭。這類問題的主要根源在于采購人或代理機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)不精通，對(duì)采購文件、采購流程把關(guān)不嚴(yán)格，帶“病”采購，成為被投訴的重點(diǎn)對(duì)象。例如，政采處就遇到過一起類似的投訴案件，由于代理機(jī)構(gòu)對(duì)什么是委托生產(chǎn)和非委托生產(chǎn)不了解，把核心產(chǎn)品的生產(chǎn)要求設(shè)置成了與采購人需求沒有一致性的非委托生產(chǎn)要求，投訴人對(duì)這一點(diǎn)抓住不放，堅(jiān)持以中標(biāo)供應(yīng)商沒有出具核心產(chǎn)品是非委托生產(chǎn)產(chǎn)品證明為由，提出中標(biāo)無效的投訴。調(diào)查中，本著公平公正和節(jié)約財(cái)政資金的原則，作出維持原采購結(jié)果的處理決定。期間經(jīng)多次協(xié)調(diào)解釋不成功，投訴人從質(zhì)疑、投訴，到行政復(fù)議，直至行政復(fù)議程序過半，勝訴無望才提出撤訴。

定性難。調(diào)查處理投訴案件既要維護(hù)公平公正原則，還要衡量財(cái)政成本，既要考慮相關(guān)供應(yīng)商的切身利益，還要考慮社會(huì)效益，特別是無程序錯(cuò)誤，但有細(xì)節(jié)上不足之處的采購項(xiàng)目，是重新組織開展政府采購活動(dòng)還是維持原成交結(jié)果，取舍認(rèn)定難度較大，政采處往往陷于舉棋不定、進(jìn)退兩難的境地。如何在合法合規(guī)的情況下做到準(zhǔn)確定性，考量著政采處的智慧。比如，在調(diào)查處理一起貨物采購?fù)对V案件中，采購人設(shè)置了多處與實(shí)際采購需求不相符的特定需求，表面看并沒有明顯違反相關(guān)法律法規(guī)，但就采購實(shí)踐來看，可能存在著對(duì)某特定潛在供應(yīng)商不利的實(shí)際因素，如果不重新開展采購活動(dòng)，就不能很好地維護(hù)公平公正原則，也事必引發(fā)新的投訴。對(duì)此，政采處經(jīng)多次集體討論，并征求律師意見，最終作出重新開展采購活動(dòng)的裁定，該案件后來還經(jīng)過了行政復(fù)議，但也維持了原裁定結(jié)果，定性難的問題可見一斑。

追責(zé)難。一起投訴案件處理完畢后，對(duì)相關(guān)采購當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)負(fù)有的法律責(zé)任如何準(zhǔn)確追責(zé)，這在實(shí)踐中也是很難把握的，具體操作起來既要考慮到企業(yè)的生存發(fā)展，又要考慮到社會(huì)效益，多數(shù)情況下很難把板子打到具體當(dāng)事人頭上。實(shí)際工作中，游走于法律邊緣、鉆法律空子、利用法律責(zé)任邊界不清等情況給自身謀取非法利益的情況比較常見，追責(zé)處理較為困難，特別是在注重企業(yè)信譽(yù)管理的今天，一旦追責(zé)處理形成記錄，會(huì)影響其今后的生存和發(fā)展，進(jìn)一步增加社會(huì)負(fù)擔(dān)。如，政采處在處理一起交通清障外包服務(wù)采購?fù)对V案件中，發(fā)現(xiàn)被投訴的中標(biāo)供應(yīng)商一方面采取低于市場價(jià)格的辦法投標(biāo)，另一方面又有虛報(bào)生產(chǎn)能力給自己加分的嫌疑，經(jīng)調(diào)查作廢標(biāo)處理后，如何追責(zé)處罰該供應(yīng)商成為一個(gè)難題?？紤]到企業(yè)近千人的生存問題，經(jīng)反復(fù)研究討論，最終采取了約談處理的辦法，沒有從信譽(yù)方面對(duì)該企業(yè)進(jìn)行處罰。

對(duì)策思考

在處理投訴案件中如何有效應(yīng)對(duì)上述難點(diǎn)問題，這里結(jié)合工作實(shí)際，談一些對(duì)策性思考。

建立協(xié)查聯(lián)動(dòng)機(jī)制解決取證難的問題。采取與相關(guān)部門建立有效配合聯(lián)動(dòng)協(xié)查機(jī)制，加大投訴處理取證工作力度。一方面，與公安經(jīng)偵聯(lián)動(dòng)，對(duì)明顯存在圍標(biāo)串標(biāo)、擾亂政府采購秩序的行為，采取協(xié)調(diào)公安經(jīng)偵部門配合調(diào)查的辦法，在第一時(shí)間取得違法證據(jù)，有效懲處政府采購中的不法行為，維護(hù)公平公正的競爭環(huán)境；另一方面，與紀(jì)檢審計(jì)聯(lián)動(dòng)，對(duì)高價(jià)中標(biāo)、設(shè)置排他性條款、選擇不恰當(dāng)采購方式采購等不正常采購行為，采取向紀(jì)檢審計(jì)部門移送問題線索的辦法，提高問題查辦的全面性準(zhǔn)確性和有效性，防止政府采購中的腐敗問題發(fā)生。另外，與群眾監(jiān)督聯(lián)動(dòng)，進(jìn)一步擴(kuò)大政府采購信息公開內(nèi)容，采取點(diǎn)面結(jié)合的辦法，既公示采購結(jié)果，又公示采購流程，既公示中標(biāo)信息，又公示未中標(biāo)信息，讓群眾全過程比對(duì)了解采購活動(dòng)情況，項(xiàng)目成交結(jié)果是否符合當(dāng)前市場實(shí)際，讓群眾打分和評(píng)判監(jiān)督。

加強(qiáng)高素質(zhì)專家團(tuán)隊(duì)建設(shè)解決鑒別難的問題。建立以行業(yè)協(xié)會(huì)牽頭、行業(yè)帶頭人為主的高素質(zhì)專家團(tuán)隊(duì)，讓他們?cè)谡少彽募夹g(shù)鑒定、流程監(jiān)督中唱主角、發(fā)強(qiáng)音，引領(lǐng)政府采購科學(xué)、高效、公平、公正開展。一方面，適應(yīng)當(dāng)前政府采購改革需要，采取政府主導(dǎo)、行業(yè)掛帥的辦法，分門別類組建起行業(yè)協(xié)會(huì)，制定規(guī)范的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，包括專業(yè)的政府采購協(xié)會(huì)，強(qiáng)化政府采購內(nèi)控監(jiān)督管理；另一方面，建立以行業(yè)帶頭人為主的高素質(zhì)專家團(tuán)隊(duì)，形成權(quán)威性專家隊(duì)伍，提升政府采購評(píng)審、鑒定水平，推動(dòng)政府采購科學(xué)、規(guī)范、高效。

實(shí)行代理機(jī)構(gòu)淘汰機(jī)制解決協(xié)調(diào)難的問題。社會(huì)代理機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)能力參差不齊，成為引發(fā)供應(yīng)商抓住把柄發(fā)起投訴的主要因素。強(qiáng)化代理機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，改革當(dāng)前單一的“培訓(xùn)拿證搞代理”的做法，發(fā)揮市縣級(jí)財(cái)政職能作用，緊密結(jié)合實(shí)際，按照缺什么補(bǔ)什么的原則，開展各種“短、小、快、準(zhǔn)”培訓(xùn)活動(dòng)，盡快解決代理機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)能力參差不齊跟不上經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策步伐的問題。建立年度考核公示制度，以年度代理量和被投訴次數(shù)在總代理量中的占比為指標(biāo)，采取網(wǎng)上公示辦法，讓采購人一目了然掌握代理機(jī)構(gòu)的代理能力，實(shí)現(xiàn)代理機(jī)構(gòu)的優(yōu)勝劣汰。

建立法律顧問工作體系解決定性難問題。實(shí)現(xiàn)在法律框架下對(duì)投訴案件的準(zhǔn)確定性，離不開專業(yè)法律專家力量的支持，通過聘請(qǐng)高級(jí)別律師作為處理投訴的法律顧問，是保證每項(xiàng)投訴處理合法合規(guī)的有效辦法。首先，要實(shí)行統(tǒng)一的部門負(fù)責(zé)制，把由各部門與律師自行簽約改由法規(guī)部門統(tǒng)一牽頭負(fù)責(zé)的辦法，加強(qiáng)對(duì)簽約律師的歸口管理，避免多頭重復(fù)簽約的問題；其次，要建立明確的責(zé)任體系，由牽頭部門負(fù)責(zé)，明確簽約律師工作職責(zé)及其需要承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，防止有約無責(zé)問題發(fā)生；最后，要落實(shí)規(guī)范的工作機(jī)制，制定簽約律師參與投訴處理的工作方法和工作要求，理清工作邊界，明確具體職責(zé)。比如，作出投訴處理裁定前法律顧問審核職責(zé)，遇到法律問題法律顧問支招解惑職責(zé)等等，確保在問題定性中發(fā)揮應(yīng)有作用。

強(qiáng)化采購人主體責(zé)任解決追責(zé)難的問題。采購人、代理機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商、評(píng)審專家四方面當(dāng)事人合唱一臺(tái)戲的現(xiàn)行政府采購模式，其結(jié)果是主體責(zé)任不清，相互推諉扯皮，出了問題各不負(fù)責(zé)，很難追究具體責(zé)任人的責(zé)任。如何防止“四個(gè)和尚沒水喝”的怪圈，就是要緊密結(jié)合當(dāng)前政府采購改革進(jìn)程，按照“誰采購、誰負(fù)責(zé)”的原則，推進(jìn)落實(shí)采購人主體責(zé)任，由采購人負(fù)責(zé)建立完善的政府采購內(nèi)控管理制度，規(guī)范本單位政府采購工作的組織領(lǐng)導(dǎo)、職責(zé)分工、內(nèi)部決策、流程規(guī)范、技術(shù)保障、運(yùn)行監(jiān)督等，加強(qiáng)采購方式選擇、評(píng)審專家選取、采購人代表委派、采購合同簽訂、履約驗(yàn)收等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)管控，切實(shí)做到出了問題板子打到個(gè)人頭上，確保政府采購?fù)该?、高效，公平、公正?/span>

（作者單位：江蘇省南京市財(cái)政局政府采購處）

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