關(guān)于網(wǎng)民朋友們對(duì)政府采購(gòu)法修訂草案一些問(wèn)題的個(gè)人看法（三）

開(kāi)門(mén)修法建言獻(xiàn)策

政府采購(gòu)法修訂草案熱議

關(guān)于網(wǎng)民朋友們對(duì)政府采購(gòu)法修訂草案一些問(wèn)題的個(gè)人看法（三）

■ 徐舟

【問(wèn)題11】關(guān)于政府采購(gòu)合同的性質(zhì)問(wèn)題

不少朋友反映，修訂草案第六章（合同）給人的總體感覺(jué)是“有點(diǎn)亂”。我想，這大概是因?yàn)榈诹略谡少?gòu)合同定性問(wèn)題上還有些遲疑和猶豫，既有民事合同的調(diào)子，又有行政協(xié)議的影子。

關(guān)于政府采購(gòu)合同定性問(wèn)題，現(xiàn)行的政府采購(gòu)法采用的是“雙階理論”，即合同訂立階段（合同簽訂前）納入公法調(diào)整范疇，合同履行階段（合同簽訂后）納入私法調(diào)整范圍。前者由于涉及政府采購(gòu)行為合法性的審查，且直接決定中標(biāo)、成交對(duì)象，涉及公法平等原則的適用，其屬于行政法范疇，對(duì)于這一點(diǎn)，學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界基本沒(méi)有爭(zhēng)議。但后者一直是學(xué)界爭(zhēng)議較大的一個(gè)話題。隨著政府和社會(huì)資本合作、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、應(yīng)急儲(chǔ)備物資采購(gòu)等比較典型的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的政府采購(gòu)合同越來(lái)越多，關(guān)于這一問(wèn)題的爭(zhēng)論也越來(lái)越激烈。

關(guān)于政府采購(gòu)合同的性質(zhì)，目前主要有以下幾種代表性的觀點(diǎn)：第一種認(rèn)為是公法合同，即行政協(xié)議、行政合同或行政契約等，行政法學(xué)者多持此觀點(diǎn)；第二種認(rèn)為是私法合同，即民事合同，民法學(xué)者所為此種主張；第三種認(rèn)為是公私混合合同；第四種認(rèn)為政府采購(gòu)合同部分是民事合同，部分是行政協(xié)議。目前，政府采購(gòu)合同作為民事合同和行政協(xié)議在司法實(shí)踐中其實(shí)都已經(jīng)得到了應(yīng)用，有對(duì)應(yīng)的法庭設(shè)置與程序法（即民事訴訟和行政訴訟制度）作為實(shí)踐支撐，有大量的司法裁判案例可資借鑒。不過(guò)，關(guān)于政府采購(gòu)合同定性問(wèn)題，從起草小組專門(mén)召開(kāi)的專家學(xué)者座談會(huì)來(lái)看，大家的分歧還是比較大。即便放眼國(guó)際來(lái)看，也是既有將政府采購(gòu)合同定性為民事合同的國(guó)家，也有定性為行政合同的國(guó)家。

政府采購(gòu)合同的定性，直接關(guān)系到政府采購(gòu)爭(zhēng)議處理機(jī)制。目前“質(zhì)疑-投訴-行政復(fù)議或者行政訴訟”這樣的政府采購(gòu)爭(zhēng)議處理機(jī)制，在實(shí)踐中已經(jīng)顯露出了“爭(zhēng)議當(dāng)事人當(dāng)旁觀者、監(jiān)管部門(mén)當(dāng)被告”等一些不合理性。如果對(duì)政府采購(gòu)合同采用“民行二元界分”、部分適用民法部分適用行政法的話，政府采購(gòu)爭(zhēng)議處理機(jī)制的復(fù)雜性將進(jìn)一步增加。無(wú)論如何，政府采購(gòu)合同定性是修法無(wú)可回避的問(wèn)題，面對(duì)復(fù)雜局面，最終必然要有一個(gè)取舍。

【問(wèn)題12】關(guān)于修訂草案為什么沒(méi)有涉及行政裁決問(wèn)題

《改革方案》已明確提出，要優(yōu)化政府采購(gòu)救濟(jì)程序，建立和完善適應(yīng)法治政府建設(shè)和對(duì)外開(kāi)放要求的政府采購(gòu)?fù)对V專業(yè)化行政裁決機(jī)制。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳2018年12月印發(fā)的《關(guān)于健全行政裁決制度加強(qiáng)行政裁決工作的意見(jiàn)》明確將政府采購(gòu)活動(dòng)爭(zhēng)議列為行政裁決的重點(diǎn)工作。2020年1月，財(cái)政部辦公廳、司法部辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于確定第一批政府采購(gòu)行政裁決示范點(diǎn)的通知》，在三個(gè)地方開(kāi)始對(duì)政府采購(gòu)爭(zhēng)議試行行政裁決。

目前，由于我國(guó)法律尚未對(duì)行政裁決做出統(tǒng)一規(guī)范，政府采購(gòu)領(lǐng)域的行政裁決試點(diǎn)工作也剛處于起步階段，行政裁決的具體制度構(gòu)建還有待探索。另外，行政裁決具有“準(zhǔn)司法”的性質(zhì)，對(duì)裁決機(jī)關(guān)的專業(yè)性要求很高。因此，修訂草案暫時(shí)沒(méi)有涉及行政裁決以及省級(jí)以下政府采購(gòu)爭(zhēng)議處理向省級(jí)集中這方面的內(nèi)容。待試點(diǎn)工作實(shí)質(zhì)性開(kāi)展并形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)后，再評(píng)估決定是否將其上升到法律中進(jìn)行規(guī)范。

【問(wèn)題13】關(guān)于暫停采購(gòu)活動(dòng)期限“蓋不住”投訴處理期限問(wèn)題

修訂草案第112條規(guī)定，政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)在收到投訴后30個(gè)工作日內(nèi)，對(duì)投訴事項(xiàng)作出處理決定。第113條規(guī)定，政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)在處理投訴事項(xiàng)期間，可以視具體情況書(shū)面通知采購(gòu)人暫停采購(gòu)活動(dòng)，但暫停時(shí)間最長(zhǎng)不得超過(guò)30日。有不少監(jiān)管部門(mén)的朋友提出，暫停采購(gòu)活動(dòng)期限短于投訴處理期限，會(huì)出現(xiàn)投訴處理決定尚未作出但采購(gòu)活動(dòng)暫停期限已屆滿的現(xiàn)象，明顯不合理。

對(duì)于投訴處理期限和暫停采購(gòu)活動(dòng)期限，修訂草案只是維持了現(xiàn)行政府采購(gòu)法第56、57條規(guī)定而未作調(diào)整。政府采購(gòu)法作這樣的安排，主要應(yīng)該是基于兩點(diǎn)考慮：一是暫停采購(gòu)活動(dòng)影響面大，能不暫停就不要暫停，需要暫停的，暫停時(shí)間也不宜過(guò)長(zhǎng)；二是暫停采購(gòu)活動(dòng)是監(jiān)管部門(mén)在處理投訴過(guò)程中酌情作出的決定，其期限起點(diǎn)比投訴處理期限要晚一些。但從目前的反饋情況看，建議本次修法時(shí)將暫停采購(gòu)活動(dòng)期限與投訴處理期限拉齊的聲音比較強(qiáng)烈。估計(jì)下一步在整理、采納社會(huì)反饋意見(jiàn)的過(guò)程中會(huì)有所考慮。

【問(wèn)題14】關(guān)于修訂草案第51條與第45條不一致問(wèn)題

有意見(jiàn)認(rèn)為，修訂草案第51條與第45條不一致。第45條第二款規(guī)定，招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判和詢價(jià)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)后參與競(jìng)標(biāo)供應(yīng)商或者合格標(biāo)只有兩家，采購(gòu)文件沒(méi)有不合理?xiàng)l款，且采購(gòu)程序符合規(guī)定的，可以繼續(xù)開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)。而第51條第一款第（一）項(xiàng)規(guī)定，“除法律、行政法規(guī)以及國(guó)務(wù)院政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)規(guī)定的特殊情形外，在招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)采購(gòu)和框架協(xié)議采購(gòu)中，投標(biāo)、響應(yīng)和報(bào)價(jià)的供應(yīng)商不足三家的”應(yīng)當(dāng)終止采購(gòu)。

應(yīng)該說(shuō)，這屬于理解問(wèn)題。第45條第一款規(guī)定的“采用競(jìng)爭(zhēng)性方式采購(gòu)的，參加競(jìng)標(biāo)的供應(yīng)商不得少于三家?！睂儆谝话闱闆r，而第二款規(guī)定的只有兩家可繼續(xù)開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)，屬于特殊情形。相應(yīng)的，第51條規(guī)定的“在招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)采購(gòu)和框架協(xié)議采購(gòu)中，投標(biāo)、響應(yīng)和報(bào)價(jià)的供應(yīng)商不足三家的”應(yīng)當(dāng)終止采購(gòu)，這也屬于一般情況，是對(duì)第45條第一款規(guī)定的呼應(yīng)；而第45條第二款規(guī)定的只有兩家可繼續(xù)開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)，則屬于第51條規(guī)定的除外情形，即“除法律、行政法規(guī)以及國(guó)務(wù)院政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)規(guī)定的特殊情形外”的情形。

另外，第45條第二款只提到招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判和詢價(jià)三種采購(gòu)方式，而第45條第一款和第51條第一款第（一）項(xiàng)均包括招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)和框架協(xié)議采購(gòu)這四種競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)方式。其實(shí)這也不是相互矛盾，而是有意為之。因?yàn)榭蚣軈f(xié)議采購(gòu)包括兩階段，在實(shí)踐中容易出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)不足的問(wèn)題；同時(shí)，框架協(xié)議采購(gòu)有效期較長(zhǎng)，對(duì)未入圍的供應(yīng)商影響較大。所以修訂草案對(duì)框架協(xié)議采購(gòu)有著更嚴(yán)格的要求，即框架協(xié)議采購(gòu)在供應(yīng)商征集階段，響應(yīng)供應(yīng)商或者合格標(biāo)必須達(dá)到三家以上，只有兩家的應(yīng)當(dāng)終止采購(gòu)。

【問(wèn)題15】關(guān)于“其他采購(gòu)實(shí)體”范圍問(wèn)題

有很多朋友關(guān)心修訂草案第二條新增加的一類(lèi)政府采購(gòu)主體——其他采購(gòu)實(shí)體是指哪些主體。增加其他采購(gòu)實(shí)體主要是與GPA接軌的需要。從我國(guó)申請(qǐng)加入GPA的最新出價(jià)情況來(lái)看，部分公益類(lèi)國(guó)企已經(jīng)列入了出價(jià)清單，這意味著在我國(guó)加入GPA后，列入清單的這些國(guó)有企業(yè)的采購(gòu)將要受政府采購(gòu)法規(guī)制，并按照GPA要求對(duì)其他參加方開(kāi)放。推動(dòng)我國(guó)政府采購(gòu)法律制度與GPA等國(guó)際通行規(guī)則接軌，是本次修法的出發(fā)點(diǎn)之一，因此，在政府采購(gòu)范圍方面，我們必須做好與GPA接軌的制度準(zhǔn)備。

當(dāng)然，第一，我國(guó)目前尚未正式加入GPA，第二，我國(guó)的國(guó)情不同于其他GPA參加方，我國(guó)的國(guó)有企業(yè)數(shù)量龐大且絕大多數(shù)都是競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)主體，究竟哪些國(guó)有企業(yè)的采購(gòu)會(huì)納入政府采購(gòu)范圍，主要取決于我國(guó)加入GPA的最終出價(jià)情況。因此，修訂草案第17條首先對(duì)其他采購(gòu)實(shí)體的內(nèi)涵作了一個(gè)界定：“其他采購(gòu)實(shí)體是指實(shí)現(xiàn)政府目的，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的其他實(shí)體?！边@一定義是與GPA相接軌的，這意味著排除了競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)主體所進(jìn)行的商業(yè)性采購(gòu)。其次，修訂草案第17條對(duì)其他采購(gòu)實(shí)體的外延也作出了規(guī)定：“適用本法的其他采購(gòu)實(shí)體及其采購(gòu)項(xiàng)目范圍，由國(guó)務(wù)院確定?！边@意味著對(duì)其他采購(gòu)實(shí)體將實(shí)行清單式管理，具體哪些其他采購(gòu)實(shí)體屬于政府采購(gòu)主體，將由國(guó)務(wù)院根據(jù)我國(guó)出價(jià)等情況確定。另外，需要說(shuō)明的是，即使是列入清單的其他采購(gòu)實(shí)體，也并不意味著它們所進(jìn)行的所有采購(gòu)都屬于政府采購(gòu)，其他采購(gòu)實(shí)體受政府采購(gòu)法規(guī)制的采購(gòu)項(xiàng)目范圍，將由國(guó)務(wù)院在確定采購(gòu)實(shí)體范圍時(shí)一并確定。也就是說(shuō)，只有被國(guó)務(wù)院列入其他采購(gòu)實(shí)體清單、并且其實(shí)施采購(gòu)的項(xiàng)目也屬于國(guó)務(wù)院確定的采購(gòu)項(xiàng)目范圍的，才須要執(zhí)行政府采購(gòu)制度規(guī)定。

另外，還有些朋友提出，“其他采購(gòu)實(shí)體”這樣的名詞表述不夠嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范。我們將虛心接受朋友們提供的更佳表述。

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