小額零星采購(gòu)應(yīng)適時(shí)在政府采購(gòu)法律體系中得到規(guī)范

小額零星采購(gòu)應(yīng)適時(shí)在政府采購(gòu)法律體系中得到規(guī)范

■ 明譚

對(duì)于小額零星采購(gòu)，目前尚沒有統(tǒng)一的定義。多數(shù)情況下，小額零星采購(gòu)被理解為采購(gòu)人使用財(cái)政性資金，采購(gòu)集中采購(gòu)目錄以外、政府采購(gòu)限額以下的貨物、工程、服務(wù)采購(gòu)。近年來(lái)，全國(guó)多地政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)的不斷上調(diào)，越來(lái)越多的政府采購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)入小額零星采購(gòu)范疇，逐漸脫離了現(xiàn)行政府采購(gòu)法規(guī)制的范圍。隨之而來(lái)的是小額零星采購(gòu)項(xiàng)目運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)逐漸增大，采購(gòu)利益相關(guān)方爭(zhēng)議增加。由于沒有成型的爭(zhēng)議解決途徑，此類糾紛管理混亂。

對(duì)于小額零星采購(gòu)是否需要財(cái)政部門監(jiān)管、如何監(jiān)管、采取何種采購(gòu)程序等，政府采購(gòu)理論界尚未達(dá)成共識(shí)。筆者認(rèn)為，應(yīng)適時(shí)在政府采購(gòu)法律體系中出臺(tái)小額零星采購(gòu)規(guī)范，明確各方權(quán)責(zé)，減少項(xiàng)目執(zhí)行爭(zhēng)議與廉政風(fēng)險(xiǎn)。

建議政府采購(gòu)法對(duì)小額零星采購(gòu)進(jìn)行規(guī)制

現(xiàn)行的政府采購(gòu)法律法規(guī)在規(guī)范政府采購(gòu)活動(dòng)方面取得了顯著成效，但對(duì)于小額零星采購(gòu)，卻缺乏針對(duì)性強(qiáng)的法律法規(guī)約束。日前，《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《征求意見稿》）向社會(huì)公開并征求意見。從《征求意見稿》可以看出，其中一重大變化是擴(kuò)大了政府采購(gòu)定義的范圍。不再把政府采購(gòu)標(biāo)的限定于“集中采購(gòu)目錄以內(nèi)或政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上”，而是只要采購(gòu)人“為了實(shí)現(xiàn)政務(wù)活動(dòng)和公共服務(wù)的目的，使用財(cái)政性資金或者其他公共資源，以合同方式取得貨物、工程和服務(wù)”的都算政府采購(gòu)。按照此立法導(dǎo)向，小額零星采購(gòu)應(yīng)屬于政府采購(gòu)。因此，在政府采購(gòu)修法的背景下，建議政府采購(gòu)法律法規(guī)對(duì)小額零星采購(gòu)進(jìn)行相關(guān)規(guī)制。

目前，業(yè)內(nèi)有一種聲音認(rèn)為，如果把小額零星采購(gòu)納進(jìn)政府采購(gòu)法律法規(guī)規(guī)制中，就是把過(guò)去沒有管的又管起來(lái)，會(huì)削弱采購(gòu)人的自主采購(gòu)權(quán)，并降低預(yù)算執(zhí)行效率，與“放管服”改革的大背景相違背。還有一種聲音認(rèn)為，政府采購(gòu)法律法規(guī)“管起來(lái)”小額零星采購(gòu)，意味著財(cái)政部門必然要履行小額零星采購(gòu)監(jiān)管權(quán)，這將大大增加財(cái)政部門監(jiān)管的工作強(qiáng)度與復(fù)雜度。

但筆者認(rèn)為，上述兩種觀點(diǎn)的擔(dān)心必要性不大。第一，目前小額零星采購(gòu)規(guī)范尚存在法律空白，在當(dāng)前廉政問(wèn)責(zé)壓力較大，政府采購(gòu)程序深入人心的時(shí)代背景下，采購(gòu)人往往會(huì)選擇政府采購(gòu)方式實(shí)施小額零星采購(gòu)，從而避免程序履行風(fēng)險(xiǎn)。這種“趨利避害”的心態(tài)在采購(gòu)人當(dāng)中并不鮮見。因此所謂管起小額零星采購(gòu)會(huì)削弱采購(gòu)人自主采購(gòu)權(quán)、影響“放管服”效果的擔(dān)心有點(diǎn)“多慮”。第二，政府采購(gòu)法律法規(guī)予以規(guī)范和財(cái)政行使監(jiān)督權(quán)，兩者不完全劃等號(hào)。小額零星采購(gòu)監(jiān)管方面的制度設(shè)計(jì)，不僅要考慮監(jiān)管效率，也要考量既有監(jiān)管分工與監(jiān)管尺度?，F(xiàn)行政府采購(gòu)法規(guī)定，各級(jí)人民政府其他有關(guān)部門依法履行與政府采購(gòu)活動(dòng)有關(guān)的監(jiān)督管理職責(zé)，這樣的表述在《征求意見稿》中同樣得以保留。這不僅意味著政府采購(gòu)工程、政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目有除財(cái)政部門外的其他行政機(jī)關(guān)負(fù)有監(jiān)管責(zé)任，也意味著在現(xiàn)行制度框架下，可以明確行業(yè)行政主管部門對(duì)小額零星采購(gòu)的監(jiān)督職責(zé)。此外，《征求意見稿》補(bǔ)充了框架協(xié)議采購(gòu)方式，用以嚴(yán)密多頻次的小額零星采購(gòu)的財(cái)政監(jiān)管，留下了集中采購(gòu)目錄外、政府采購(gòu)限額下這樣單次小額零星采購(gòu)的監(jiān)管空間。在簡(jiǎn)政放權(quán)的形勢(shì)下，兼以綜合考慮財(cái)政部門的監(jiān)管力量與小額零星采購(gòu)的監(jiān)管效率，在財(cái)政部門無(wú)法實(shí)現(xiàn)小額零星采購(gòu)監(jiān)管最大效能的一個(gè)歷史時(shí)期，一般小額零星采購(gòu)（非框架協(xié)議采購(gòu)范疇）可交由各行業(yè)主管部門進(jìn)行監(jiān)管，在立法技術(shù)上也不存在不可調(diào)和的矛盾與困難。從實(shí)踐看，已經(jīng)有地方法院以機(jī)構(gòu)“三定”方案中規(guī)定的上級(jí)部門對(duì)下級(jí)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督權(quán)，來(lái)責(zé)令上級(jí)部門對(duì)下級(jí)部門履行必要的政府采購(gòu)監(jiān)管責(zé)任。

對(duì)小額零星采購(gòu)規(guī)制應(yīng)明確三項(xiàng)基本內(nèi)容

政府采購(gòu)法不僅應(yīng)對(duì)小額零星采購(gòu)進(jìn)行規(guī)制，還須在對(duì)小額零星采購(gòu)規(guī)制中明確以下三項(xiàng)基本內(nèi)容。一是明確小額零星采購(gòu)定義。按照《征求意見稿》的口徑，小額零星采購(gòu)可以是集中采購(gòu)、分散采購(gòu)、框架協(xié)議采購(gòu)范圍之外的政府采購(gòu)項(xiàng)目。小額，代表此類項(xiàng)目單個(gè)或累計(jì)在政府采購(gòu)限額以下。零星，代表一定時(shí)間內(nèi)采購(gòu)重復(fù)度不高，不會(huì)進(jìn)入框架協(xié)議采購(gòu)范圍。二是進(jìn)一步明確采購(gòu)方式。建議小額零星采購(gòu)可以采購(gòu)人自行采購(gòu)，時(shí)間緊迫的也可以直接與特定供應(yīng)商簽訂采購(gòu)合同。三是明確救濟(jì)方式，壓實(shí)監(jiān)管責(zé)任。建議參照政府采購(gòu)法先質(zhì)疑后投訴的處理模式，創(chuàng)設(shè)“初次申訴”“再申訴”救濟(jì)方式。即供應(yīng)商可以仿照質(zhì)疑模式向采購(gòu)人提出“初次申訴”申請(qǐng)，仿照投訴模式向其上級(jí)單位提出“再申訴”申請(qǐng)，壓實(shí)采購(gòu)人主體責(zé)任，賦予供應(yīng)商維護(hù)合法權(quán)益的渠道。

關(guān)于小額零星采購(gòu)的具體政策制定，筆者提出以下思路：一是在具體立法上，建議在《征求意見稿》的基礎(chǔ)上擴(kuò)大政府采購(gòu)的定義，增加“集中采購(gòu)、分散采購(gòu)、框架協(xié)議采購(gòu)范圍之外的小額零星采購(gòu)，具體方式由財(cái)政部門另行規(guī)定”的表述。同時(shí)，繼續(xù)堅(jiān)持《征求意見稿》中相關(guān)要求，即“對(duì)于集中采購(gòu)目錄以外且未達(dá)到政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)的政府采購(gòu)項(xiàng)目，可以不執(zhí)行本法關(guān)于采購(gòu)方式、程序和信息公開的相關(guān)規(guī)定”，將是否參照?qǐng)?zhí)行政府采購(gòu)方式進(jìn)行小額零星采購(gòu)的權(quán)利賦予采購(gòu)人。二是建議財(cái)政部門出臺(tái)“小額零星采購(gòu)管理辦法”，依照法律原則性明確小額零星采購(gòu)的監(jiān)管責(zé)任，對(duì)小額零星采購(gòu)應(yīng)解決的主要問(wèn)題給予明確規(guī)范，比如建立“初次申訴”和“再申訴”機(jī)制等。辦法涉及各部門職責(zé)分工，可由財(cái)政部門征求各部門意見后，由國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)下發(fā)。由于采購(gòu)人要承擔(dān)采購(gòu)的主體責(zé)任，在目前實(shí)際由采購(gòu)單位自行進(jìn)行小額零星采購(gòu)內(nèi)部監(jiān)督的基礎(chǔ)上實(shí)行該辦法，部門間協(xié)調(diào)成本尚可相對(duì)較小。三是建議財(cái)政部門明確采購(gòu)人應(yīng)建立小額零星采購(gòu)管理制度，明確內(nèi)部控制分工。財(cái)政部門應(yīng)將采購(gòu)人制度建立與執(zhí)行情況納入績(jī)效評(píng)價(jià)和監(jiān)督檢查內(nèi)容之中。

如果按照以上制度進(jìn)行小額零星采購(gòu)的監(jiān)管，預(yù)計(jì)會(huì)出現(xiàn)以下情形：一是采購(gòu)人可能會(huì)加大直接指定供應(yīng)商的傾向。由于小額零星采購(gòu)金額屬于政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以下，采購(gòu)人追求快、靈的采購(gòu)方式，這也與政府采購(gòu)法要求集中目錄以外、采購(gòu)限額以下的項(xiàng)目可不執(zhí)行政府采購(gòu)方式、程序的立法思想相吻合，改變小額零星采購(gòu)普遍照搬政府采購(gòu)程序而導(dǎo)致時(shí)效不高的現(xiàn)狀。二是采購(gòu)人可能會(huì)盡量規(guī)避小額零星采購(gòu)。因?yàn)槿绻对V頻頻到達(dá)上級(jí)單位，而且是小額的采購(gòu)，那么長(zhǎng)此以往采購(gòu)人承受的上級(jí)壓力也會(huì)上升，這會(huì)在某種程度上倒逼采購(gòu)人不再產(chǎn)生化整為零規(guī)避政府采購(gòu)的念頭。三是供應(yīng)商濫用救濟(jì)渠道，浪費(fèi)監(jiān)督資源。事實(shí)上，即便不創(chuàng)設(shè)“初次申訴”“再申訴”的機(jī)制，供應(yīng)商也可能采取訴訟、舉報(bào)等方式進(jìn)行權(quán)利主張。與其如此，還不如將其訴求納入規(guī)范軌道。而且，由于采購(gòu)金額一般較小，供應(yīng)商再申訴可能需要進(jìn)行跨地區(qū)的奔波，供應(yīng)商也會(huì)權(quán)衡維權(quán)成本。此機(jī)制基本可以保證大部分供應(yīng)商能在監(jiān)管部門資源側(cè)重和自身維權(quán)成本可承擔(dān)的范圍內(nèi)表達(dá)訴求。

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