個(gè)體工商戶具備參與政府采購(gòu)的供應(yīng)商資格嗎

個(gè)體工商戶具備參與政府采購(gòu)的供應(yīng)商資格嗎

基本情況

2019年1月，X縣民政局委托Q項(xiàng)目管理咨詢有限公司（以下簡(jiǎn)稱“代理機(jī)構(gòu)”）以競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式組織實(shí)施X縣民政局救災(zāi)棉被采購(gòu)項(xiàng)目。X縣古夫鎮(zhèn)鑫晨裝飾經(jīng)營(yíng)部（以下簡(jiǎn)稱“鑫晨經(jīng)營(yíng)部”）等7家供應(yīng)商遞交了磋商響應(yīng)文件，經(jīng)評(píng)審，最終確定鑫晨經(jīng)營(yíng)部為成交供應(yīng)商。

然而，3家未成交供應(yīng)商以鑫晨經(jīng)營(yíng)部為個(gè)體工商戶，不具備政府采購(gòu)法第二十二條規(guī)定的條件、在“信用中國(guó)”網(wǎng)站查不到主體信用記錄、無(wú)社保記錄等為由，對(duì)上述采購(gòu)結(jié)果提出質(zhì)疑。收到代理機(jī)構(gòu)對(duì)質(zhì)疑的回復(fù)后，上述3家公司對(duì)回復(fù)不滿，又向X縣財(cái)政局投訴。X縣財(cái)政局作出1號(hào)政府采購(gòu)?fù)对V處理決定書，以鑫晨經(jīng)營(yíng)部沒(méi)有健全的財(cái)務(wù)制度、提供虛假法定代表人資格、不符合本項(xiàng)目供應(yīng)商資格為由，決定本項(xiàng)目成交結(jié)果無(wú)效，責(zé)令重新開展采購(gòu)活動(dòng)。鑫晨經(jīng)營(yíng)部對(duì)1號(hào)投訴處理決定書不服，向X縣人民法院提起行政訴訟，請(qǐng)求依法撤銷該項(xiàng)決定。

●原審法院裁判及觀點(diǎn)

X縣人民法院認(rèn)為，首先，鑫晨經(jīng)營(yíng)部作為個(gè)體工商戶，符合政府采購(gòu)法第二十一條規(guī)定的政府采購(gòu)供應(yīng)商的資格。其次，競(jìng)爭(zhēng)性磋商文件評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)中的“法定代表人和授權(quán)代表資格檢查”內(nèi)容欄列明“具有法定代表人資格證明和法定代表人授權(quán)委托書”。經(jīng)審查，這一標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)為不同類型供應(yīng)商列明具體的檢查項(xiàng)目，且并非必須具有。個(gè)體工商戶不屬于法人組織，沒(méi)有法定代表人制度設(shè)置，因此無(wú)需提供法定代表人資格證明和法定代表人授權(quán)委托書。鑫晨經(jīng)營(yíng)部提供法定代表人資格證明，是其對(duì)法定代表人資格的誤解，其證明的身份信息是真實(shí)的，不能認(rèn)定其提供了虛假的法定代表人資格證明。最后，并沒(méi)有法律明確要求個(gè)體工商戶必須具備和建立健全財(cái)務(wù)管理制度。綜上，法院確認(rèn)1號(hào)投訴處理決定書違法并予以撤銷。

X縣財(cái)政局對(duì)原審判決不服，向Y市中級(jí)人民法院提起上訴。

●二審法院裁判及觀點(diǎn)

根據(jù)《個(gè)體工商戶條例》第二條及政府采購(gòu)法第二十一條規(guī)定，個(gè)體工商戶是取得工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照，并從事工商業(yè)經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)主體，具有自然人的屬性，只要不屬于法律法規(guī)禁止進(jìn)入的行業(yè)，個(gè)體工商戶均可進(jìn)入并開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。本案中，鑫晨經(jīng)營(yíng)部作為個(gè)體工商戶，應(yīng)具有參與涉案采購(gòu)項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)性磋商活動(dòng)的資格。

從政府采購(gòu)法第二十一條、第二十二條及《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）第十七條的內(nèi)容及立法本意看，政府采購(gòu)供應(yīng)商不僅僅是法人，也包含其他組織或自然人，故應(yīng)按照不同的市場(chǎng)主體類型，分別予以資格條件審查。X縣財(cái)政局在沒(méi)有法律明確規(guī)定個(gè)體工商戶必須具有財(cái)務(wù)狀況報(bào)告的情況下，以鑫晨經(jīng)營(yíng)部不符合政府采購(gòu)法第二十二條第一款第（二）項(xiàng)關(guān)于“健全的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度”的要求為由，否定了其作為個(gè)體工商戶參與本次政府采購(gòu)的供應(yīng)商資格，屬法律適用錯(cuò)誤。綜上，駁回X縣財(cái)政局上訴，維持原判。

案例評(píng)析

●廣西廣天一律師事務(wù)所律師沈德能

1.個(gè)體工商戶符合政府采購(gòu)供應(yīng)商的資格

首先，民法典第五十四條規(guī)定：“自然人從事工商業(yè)經(jīng)營(yíng)，經(jīng)依法登記，為個(gè)體工商戶。”個(gè)體工商戶是合法的民事主體，其從事民事活動(dòng)受法律保護(hù)，有權(quán)參加市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。其次，根據(jù)《條例》第十七條，只要個(gè)體工商戶在參加政府采購(gòu)活動(dòng)時(shí)提供了有關(guān)材料，就能夠證明其具備政府采購(gòu)法第二十二條第一款規(guī)定的條件，符合政府采購(gòu)供應(yīng)商的資格。最后，個(gè)體工商戶不但是合格的政府采購(gòu)供應(yīng)商，而且是享受政府采購(gòu)政策扶持的供應(yīng)商?！墩少?gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》第二條規(guī)定，符合中小企業(yè)劃分標(biāo)準(zhǔn)的個(gè)體工商戶，在政府采購(gòu)活動(dòng)中視同中小企業(yè)。

2.怎樣判斷個(gè)體工商戶“具有健全的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度”

本案中，X縣財(cái)政局在作出投訴處理決定時(shí)，對(duì)個(gè)體工商戶“具有健全的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度”作了過(guò)于苛刻、不符合實(shí)際的審查。依據(jù)《條例》第十七條，財(cái)務(wù)狀況報(bào)告是個(gè)體工商戶“具有健全的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度”的證明材料。對(duì)個(gè)體工商戶而言，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況審查其財(cái)務(wù)狀況報(bào)告。如果個(gè)體工商戶本身沒(méi)有財(cái)務(wù)報(bào)表，則將以個(gè)體工商戶為戶名的銀行賬戶狀況視為個(gè)體工商戶的財(cái)務(wù)狀況；如果個(gè)體工商戶僅有經(jīng)營(yíng)者或者家庭經(jīng)營(yíng)成員的銀行賬戶，則將經(jīng)營(yíng)者或者家庭經(jīng)營(yíng)成員的銀行賬戶狀況視為個(gè)體工商戶的財(cái)務(wù)狀況。

參加政府采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商是否具備獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力，也并不以供應(yīng)商的類型為判斷標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)根據(jù)其經(jīng)營(yíng)狀況、財(cái)務(wù)狀況等來(lái)判斷。根據(jù)民法典第五十六條，如果經(jīng)營(yíng)者個(gè)人或者家庭財(cái)產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)狀況、財(cái)務(wù)狀況已具備獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力，就應(yīng)當(dāng)認(rèn)定個(gè)體工商戶具備獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力。

3.順應(yīng)現(xiàn)實(shí)，放寬政府采購(gòu)供應(yīng)商的條件

政府采購(gòu)法修訂草案征求意見稿對(duì)供應(yīng)商參加政府采購(gòu)活動(dòng)的條件作了簡(jiǎn)化，有人認(rèn)為，這是法律對(duì)實(shí)踐中普遍存在的關(guān)于獨(dú)立法人等爭(zhēng)議的回應(yīng)，放寬了對(duì)供應(yīng)商的資格條件限制。對(duì)此，本人持贊成意見。

實(shí)踐中，不少人錯(cuò)誤地理解了政府采購(gòu)法第二十二條第一款，認(rèn)為其把參加政府采購(gòu)的民事主體限定在“具有法人資格的商業(yè)企業(yè)”這一狹小范圍內(nèi)，即“具有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力”被普遍誤解為具有獨(dú)立法人資格；“具有良好的商業(yè)信譽(yù)和健全的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度”的條件，只有商業(yè)企業(yè)或者從事商業(yè)活動(dòng)的其他組織才能滿足。這些誤解，導(dǎo)致排斥以下市場(chǎng)主體參加政府采購(gòu)：個(gè)體工商戶、農(nóng)村承包戶；分公司；沒(méi)有法人資格的民辦非企業(yè)單位；非商業(yè)企業(yè)，如純生產(chǎn)企業(yè)、加工企業(yè)等未進(jìn)行商業(yè)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)。應(yīng)消除此類誤解，順應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要，允許符合民事主體資格條件的法人、非法人組織和自然人參加政府采購(gòu)活動(dòng)。

本案中出現(xiàn)的爭(zhēng)議，特別是X縣財(cái)政局以“提供虛假法定代表人資格”為由作出投訴處理決定，都與項(xiàng)目采購(gòu)文件編制時(shí)考慮不周有關(guān)。不少采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)參考建設(shè)工程項(xiàng)目招標(biāo)文件，套用在政府采購(gòu)項(xiàng)目中。但是，由于我國(guó)對(duì)建設(shè)工程的供應(yīng)商有嚴(yán)格的資質(zhì)要求，而取得相關(guān)資質(zhì)的前提一般都是具有獨(dú)立法人資格，建設(shè)工程的相關(guān)招標(biāo)文件要求“法定代表人”有一定合理性，具體到政府采購(gòu)項(xiàng)目則不然?；诠?yīng)商主體的復(fù)雜性，采購(gòu)文件對(duì)供應(yīng)商的負(fù)責(zé)人不能僅寫“法定代表人”，應(yīng)在“法定代表人”后面加上“負(fù)責(zé)人”。個(gè)體工商戶的負(fù)責(zé)人是登記在營(yíng)業(yè)執(zhí)照上的經(jīng)營(yíng)者。

●大連海關(guān)張澤明

1.個(gè)體工商戶是否具備參加政府采購(gòu)活動(dòng)的條件存疑

根據(jù)政府采購(gòu)法第二十一條，個(gè)體工商戶具有自然人性質(zhì)，因此具備政府采購(gòu)供應(yīng)商的主體資格。不過(guò)，政府采購(gòu)法第二十二條第一款規(guī)定了6項(xiàng)供應(yīng)商參與政府采購(gòu)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)具備的條件，個(gè)體工商戶可能大部分都不具備。由于并無(wú)相關(guān)司法解釋，個(gè)人認(rèn)為，從立法的嚴(yán)謹(jǐn)性分析，第二十一條和第二十二條是并列關(guān)系，且第二十二條用了“應(yīng)當(dāng)”的表述，供應(yīng)商應(yīng)同時(shí)滿足這兩條的要求，才能參與政府采購(gòu)活動(dòng)。嚴(yán)格按照法律條文標(biāo)準(zhǔn)，個(gè)體工商戶參與政府采購(gòu)活動(dòng)的理由不夠充分。當(dāng)然，本人對(duì)實(shí)踐中個(gè)體工商戶情理上可以參與政府采購(gòu)持積極態(tài)度，一般采購(gòu)項(xiàng)目也很少出現(xiàn)排斥個(gè)體戶參加的情況。

2.修法草案相關(guān)內(nèi)容對(duì)個(gè)體工商戶參與政府采購(gòu)活動(dòng)是一大利好

關(guān)于個(gè)體工商戶獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力，爭(zhēng)議多在“獨(dú)立”二字。獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的經(jīng)營(yíng)主體，大多實(shí)現(xiàn)了經(jīng)營(yíng)主體擬制人格與自然人的分離。比如公司法人，其具備獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)，可以用公司財(cái)產(chǎn)獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。而個(gè)體戶的個(gè)人或家庭經(jīng)營(yíng)在這方面是有欠缺的，個(gè)體工商戶與自然人仍然存在人格上的混同。即便將討論擴(kuò)展到個(gè)體工商戶的注冊(cè)準(zhǔn)入、有限無(wú)限責(zé)任的區(qū)分等法律領(lǐng)域，也不會(huì)對(duì)前述結(jié)論有根本性的動(dòng)搖。

從本案判決看，二審判決明顯彌補(bǔ)了原審判決中說(shuō)理性不足的部分，回避了個(gè)體工商戶是否具備獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力，而是直擊財(cái)政部門投訴處理決定中認(rèn)定個(gè)體戶財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度不符合要求的關(guān)鍵，判定投訴處理決定不成立，從而完成二審判決邏輯的自洽。二審判決形成這個(gè)邏輯的基礎(chǔ)，是認(rèn)為從立法本意看，政府采購(gòu)法第二十二條第一款所提出的6項(xiàng)條件并不是要求所有供應(yīng)商都必須具有，而應(yīng)按照不同類型主體分別予以資格條件審查。法院的終審判決應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶鹬?，因?yàn)榕袥Q往往是法理與情理的統(tǒng)一。不過(guò)，從單純的業(yè)務(wù)角度看，在無(wú)明確司法解釋的情況下進(jìn)行這樣的擴(kuò)大化適用，法律界的同行也有爭(zhēng)鳴探討的空間。

政府采購(gòu)法修訂草案征求意見稿對(duì)供應(yīng)商參加政府采購(gòu)活動(dòng)的條件作了簡(jiǎn)化，本人贊成這一變化。政府采購(gòu)法實(shí)施之初重在強(qiáng)調(diào)保障財(cái)政資金的安全，因此才設(shè)定了第二十二條這樣的條件。在新的歷史時(shí)期，直面鮮活的實(shí)踐，放寬政府采購(gòu)供應(yīng)商的資格條件限制，才有助于避免出現(xiàn)本案類似爭(zhēng)議。

此外，個(gè)體戶在設(shè)備和專業(yè)能力等方面或許與商業(yè)公司存在某些差距，但不妨礙個(gè)體戶承攬自己力所能及的政府采購(gòu)項(xiàng)目。在此類政府采購(gòu)項(xiàng)目的招標(biāo)評(píng)審和履約驗(yàn)收中，應(yīng)避免戴“有色眼鏡”看待個(gè)體戶，切實(shí)做到公平公正。

案情詳見中國(guó)裁判文書網(wǎng)（2019）鄂05行終134號(hào)

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