“放管服”背景下高校采購(gòu)制度設(shè)計(jì)探索與實(shí)踐

“放管服”背景下高校采購(gòu)制度設(shè)計(jì)探索與實(shí)踐

——以華南理工大學(xué)采購(gòu)管理制度改革為例進(jìn)行分析

■ 王飛雁 黃璐

近年來(lái)，國(guó)家針對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)中關(guān)于政府和市場(chǎng)關(guān)系的新定位、推進(jìn)依法行政的新任務(wù)、落實(shí)“放管服”改革的新舉措等作出了一系列重大決策部署，頒布了《關(guān)于完善中央單位政府采購(gòu)預(yù)算管理和中央高校、科研院所科研儀器設(shè)備采購(gòu)管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》《關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績(jī)效若干措施》等文件，高校能否適應(yīng)采購(gòu)制度改革的要求，強(qiáng)化采購(gòu)人主體責(zé)任，把握好采購(gòu)管理各環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)防控，進(jìn)一步完善交易規(guī)則和監(jiān)管措施，做到“寬而有據(jù)、放而不流”，已成為亟須思考的問(wèn)題。

當(dāng)前，高校采購(gòu)管理工作中普遍存在以下問(wèn)題：國(guó)家政策調(diào)整快、校內(nèi)制度難適應(yīng)；采購(gòu)運(yùn)行機(jī)制不夠順暢，重程序、輕結(jié)果的情況仍然存在；未有效落實(shí)采購(gòu)人主體責(zé)任。如何充分利用國(guó)家政策，落實(shí)“放管服”要求，解決“放不下、接不住”的問(wèn)題，清除“痛點(diǎn)”“堵點(diǎn)”，提升采購(gòu)效率和效果，不少高校都做了有益的探索和實(shí)踐。華南理工大學(xué)（以下簡(jiǎn)稱“華工”）兩年來(lái)經(jīng)過(guò)認(rèn)真思考、反復(fù)調(diào)研，于2020年9月正式實(shí)施新的采購(gòu)管理辦法和相關(guān)實(shí)施細(xì)則，目前反響良好，采購(gòu)效率和效果均得到明顯提升。

華工采購(gòu)管理存在的部分問(wèn)題

華工于2016年修訂實(shí)施的采購(gòu)管理辦法盡管在當(dāng)時(shí)具有一定超前性，但由于政府采購(gòu)法規(guī)政策更新較多，規(guī)定變化較大，原采購(gòu)管理辦法在現(xiàn)有制度框架下存在一些不適應(yīng)，甚至不一致的地方。第一，職責(zé)劃分不夠明確，未定義采購(gòu)人及相關(guān)職能部門(mén)在采購(gòu)工作中的職責(zé)，存在執(zhí)行過(guò)程中的真空地帶或重疊現(xiàn)象，導(dǎo)致采購(gòu)工作不夠順暢、采購(gòu)監(jiān)管不夠到位。第二，對(duì)采購(gòu)用戶、采購(gòu)需求的要求不具體，國(guó)家對(duì)科研儀器設(shè)備采購(gòu)評(píng)審專家的確定方式已改為可自行選擇，評(píng)審專家的條件也做了修改，但我校辦法未做相應(yīng)訂正。第三，個(gè)別采購(gòu)項(xiàng)目的程序不夠規(guī)范，比如單一來(lái)源程序不明確、操作性不強(qiáng)，導(dǎo)致采購(gòu)過(guò)程中容易出現(xiàn)走偏、走斜的現(xiàn)象，廉政風(fēng)險(xiǎn)隨之提高。第四，結(jié)果導(dǎo)向重視不夠，比如政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以下的采購(gòu)項(xiàng)目公告時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，程序操作的靈活性不足，影響采購(gòu)效率。第五，沒(méi)有建立與采購(gòu)結(jié)果相關(guān)的管理規(guī)定，導(dǎo)致采購(gòu)結(jié)果與后期履約情況存在一定的脫節(jié)，影響采購(gòu)質(zhì)量。第六，存在制度條款的“真空地帶”，比如無(wú)“科研儀器設(shè)備”的定義，對(duì)不符合單一來(lái)源采購(gòu)的其他特殊情形采購(gòu)事項(xiàng)缺乏相關(guān)規(guī)定，政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以下的采購(gòu)項(xiàng)目缺乏對(duì)供應(yīng)商的監(jiān)督細(xì)則等。

為了解決上述問(wèn)題，近年來(lái)華工進(jìn)行了一系列探索，逐步建立健全了一整套采購(gòu)管理制度，出臺(tái)了《華南理工大學(xué)采購(gòu)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）、《華南理工大學(xué)政府采購(gòu)分散限額標(biāo)準(zhǔn)以下采購(gòu)實(shí)施細(xì)則》《華南理工大學(xué)網(wǎng)上競(jìng)價(jià)采購(gòu)實(shí)施細(xì)則》。制度運(yùn)行至今反映良好，采購(gòu)效率和效果均得到明顯提升。

新采購(gòu)制度的設(shè)計(jì)思路和具體做法

華工歷時(shí)兩年時(shí)間，經(jīng)過(guò)反復(fù)調(diào)研，確定了以《辦法》作為學(xué)校采購(gòu)管理的總章程?！掇k法》以合理、規(guī)范、絕不越過(guò)現(xiàn)有政府采購(gòu)法律法規(guī)紅線為原則，適用于本校的所有采購(gòu)項(xiàng)目?！掇k法》對(duì)政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的采購(gòu)項(xiàng)目作出具體規(guī)定，特別強(qiáng)調(diào)了規(guī)范性。政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以下的采購(gòu)項(xiàng)目，由于國(guó)家給了高校更多的自主權(quán)，在杜絕腐敗風(fēng)險(xiǎn)、符合內(nèi)控要求的前提下，華工制定了《華南理工大學(xué)政府采購(gòu)分散限額標(biāo)準(zhǔn)以下采購(gòu)實(shí)施細(xì)則》《華南理工大學(xué)網(wǎng)上競(jìng)價(jià)采購(gòu)實(shí)施細(xì)則》。通過(guò)以上制度的出臺(tái)和落實(shí)，華工采購(gòu)管理在多領(lǐng)域得到改善。

強(qiáng)化采購(gòu)人主體責(zé)任，各部門(mén)職責(zé)更加明確。華工采購(gòu)工作目前實(shí)行分級(jí)分類管理，由領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)管理部門(mén)、使用部門(mén)共同實(shí)施。按照國(guó)家相關(guān)要求，成立了政府采購(gòu)與招標(biāo)投標(biāo)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由主管學(xué)校采購(gòu)工作的校領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)，學(xué)校辦公室、校工會(huì)、實(shí)驗(yàn)室與設(shè)備管理處、財(cái)務(wù)處、基建處、資產(chǎn)管理處、后勤處和招標(biāo)中心等部門(mén)負(fù)責(zé)人組成，接受審計(jì)處、紀(jì)監(jiān)辦公室監(jiān)督。招標(biāo)中心作為領(lǐng)導(dǎo)小組的日常辦事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)關(guān)鍵環(huán)節(jié)信息溝通，協(xié)同用戶單位、業(yè)務(wù)管理單位共同完成采購(gòu)工作。領(lǐng)導(dǎo)小組審議學(xué)校采購(gòu)工作的規(guī)章制度等重大事項(xiàng)，審批限額以上的緊急、特殊項(xiàng)目的采購(gòu)方式，但對(duì)一般單一來(lái)源采購(gòu)項(xiàng)目，則由招標(biāo)中心組織專家論證唯一性，且經(jīng)公示無(wú)異議后即可實(shí)施，無(wú)需提交領(lǐng)導(dǎo)小組審批簽字。采購(gòu)管理和實(shí)施的主責(zé)部門(mén)為招標(biāo)中心，負(fù)責(zé)對(duì)經(jīng)過(guò)落實(shí)預(yù)算、立項(xiàng)論證后的項(xiàng)目實(shí)施采購(gòu)，簽約和履約階段則由相關(guān)業(yè)務(wù)管理部門(mén)實(shí)施。業(yè)務(wù)管理部門(mén)包括學(xué)校辦公室、財(cái)務(wù)處、實(shí)驗(yàn)室與設(shè)備管理處、后勤處、基建處、圖書(shū)館、網(wǎng)絡(luò)中心等，分別歸口管理相關(guān)采購(gòu)業(yè)務(wù)。從制度上明確各個(gè)業(yè)務(wù)管理部門(mén)在采購(gòu)預(yù)算、采購(gòu)需求、實(shí)施計(jì)劃、組織采購(gòu)活動(dòng)、履約驗(yàn)收、監(jiān)督檢查、投訴處理等重要環(huán)節(jié)的職責(zé)范圍，建立采購(gòu)各環(huán)節(jié)互相制約的內(nèi)控體系，有利于提升高校采購(gòu)管理的規(guī)范性，職責(zé)界定明確也有利于互相配合，及時(shí)溝通信息，提高采購(gòu)效率。

與此同時(shí)，各項(xiàng)制度對(duì)使用部門(mén)的采購(gòu)用戶提出了更加具體的要求。包括“負(fù)責(zé)采購(gòu)項(xiàng)目的預(yù)算編制、立項(xiàng)論證、經(jīng)費(fèi)落實(shí)、前期調(diào)研以及合理合規(guī)準(zhǔn)確地編制采購(gòu)需求等工作”“選派熟悉采購(gòu)流程、責(zé)任心強(qiáng)的人員擔(dān)任采購(gòu)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人”“負(fù)責(zé)按規(guī)定簽訂和執(zhí)行合同，按要求驗(yàn)收項(xiàng)目，反饋履約情況”等，進(jìn)一步明確采購(gòu)人的職責(zé)權(quán)限，落實(shí)主體責(zé)任；進(jìn)一步精編采購(gòu)需求，完善采購(gòu)預(yù)算。在授予采購(gòu)人更大自主權(quán)的同時(shí)，全方位提升采購(gòu)人的專業(yè)化素養(yǎng)，增強(qiáng)依法依規(guī)采購(gòu)和責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識(shí)。

創(chuàng)新采購(gòu)方式，采購(gòu)流程得到優(yōu)化。《辦法》對(duì)校內(nèi)采購(gòu)限額和采購(gòu)方式作了明確界定，對(duì)限額以上項(xiàng)目公開(kāi)招標(biāo)失敗后，滿足必要情形的，可以直接轉(zhuǎn)為競(jìng)爭(zhēng)性磋商、競(jìng)爭(zhēng)性談判或單一來(lái)源方式采購(gòu)。高校采購(gòu)中除政府采購(gòu)法律法規(guī)所規(guī)定的項(xiàng)目外，還有大量的限額以下小額采購(gòu)項(xiàng)目。這些采購(gòu)項(xiàng)目如果照搬政府采購(gòu)的執(zhí)行方式，勢(shì)必造成采購(gòu)周期長(zhǎng)、采購(gòu)效果不佳。因此，我校對(duì)這類采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施方式作出了以下規(guī)定：限額以下實(shí)施細(xì)則創(chuàng)新性地提出了校內(nèi)比選采購(gòu)方式。校內(nèi)比選是指以發(fā)布采購(gòu)公告的方式邀請(qǐng)不特定的供應(yīng)商參與競(jìng)爭(zhēng)，供應(yīng)商按照采購(gòu)文件要求提交響應(yīng)文件和報(bào)價(jià)，評(píng)審委員會(huì)選擇從綜合評(píng)分法、最低價(jià)評(píng)審法中選擇一種評(píng)審方法進(jìn)行評(píng)審，并可根據(jù)情況決定是否變更采購(gòu)需求和發(fā)起談判，采購(gòu)用戶從成交候選人中確定成交供應(yīng)商的采購(gòu)方式。校內(nèi)比選沿用公開(kāi)招標(biāo)的規(guī)范流程，公告時(shí)間縮短至7-10日，再將競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商的靈活性融入其中。實(shí)質(zhì)性響應(yīng)的供應(yīng)商為3家以上、2家時(shí)，項(xiàng)目均可以順利進(jìn)行下去，不足2家時(shí)，只要采購(gòu)文件沒(méi)有不合理?xiàng)l款，采購(gòu)程序符合規(guī)定的，均可以直接與實(shí)質(zhì)性響應(yīng)的供應(yīng)商進(jìn)入?yún)f(xié)商環(huán)節(jié)。在保障采購(gòu)工作公開(kāi)、公平、公正的前提下，進(jìn)一步還權(quán)采購(gòu)人。賦予采購(gòu)人在評(píng)審過(guò)程中可以變更采購(gòu)需求的權(quán)利，評(píng)審辦法可視供應(yīng)商響應(yīng)情況再行決定。

同時(shí)，還根據(jù)本校的實(shí)際情況，制定了符合市場(chǎng)規(guī)律、符合采購(gòu)實(shí)際需求的的定向采購(gòu)情形，如“直接向境外貨物制造商（或其國(guó)內(nèi)全資子公司）采購(gòu)進(jìn)口貨物的”“購(gòu)買(mǎi)教學(xué)科研類非定制專業(yè)軟件的”“符合中央、廣東省、廣州市政府采購(gòu)平臺(tái)定點(diǎn)采購(gòu)政策的”“由制造商或者其授權(quán)的維修機(jī)構(gòu)進(jìn)行儀器設(shè)備維修改造，且預(yù)算金額不超過(guò)原有主體項(xiàng)目合同總金額20%的”等8種情形，大大提升科研儀器設(shè)備的采購(gòu)效率。對(duì)“只能從唯一供應(yīng)商處采購(gòu)的”情形，我校規(guī)定須由招標(biāo)中心組織專家論證唯一性，將審批決定權(quán)交予專家。此外，為了進(jìn)一步規(guī)范采購(gòu)程序，相關(guān)制度規(guī)定，不僅須定向采購(gòu)需公示5個(gè)工作日還須組織有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的3名以上專業(yè)人員與供應(yīng)商協(xié)商價(jià)格等，并應(yīng)編制協(xié)商記錄。

此外，我校還對(duì)學(xué)校全資子公司實(shí)施的項(xiàng)目、橫向合同執(zhí)行、以及跟單采購(gòu)等進(jìn)行了靈活規(guī)定。在優(yōu)化采購(gòu)方式的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步簡(jiǎn)化采購(gòu)流程，只保留必要的、不可缺少的采購(gòu)環(huán)節(jié)，適當(dāng)縮短公告時(shí)間。大大提高了采購(gòu)效率和采購(gòu)效果。

事前公開(kāi)、事后監(jiān)管，采購(gòu)全過(guò)程管理水平提高。我校原有的采購(gòu)制度類似于“圓錐形”管理體系，事前的預(yù)算管理、需求管理幾乎為零，事后履約驗(yàn)收管理以及采購(gòu)結(jié)果反饋?zhàn)饔靡蚕鄬?duì)薄弱。然而，涉及招標(biāo)采購(gòu)過(guò)程，比如采購(gòu)信息的發(fā)布、專家的抽取、采購(gòu)程序執(zhí)行，均有嚴(yán)格的規(guī)定。針對(duì)重程序、輕需求與履約、驗(yàn)收的問(wèn)題，我校新修訂的管理辦法有意識(shí)地對(duì)法律法規(guī)中關(guān)于事前、事后管理的薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行補(bǔ)充：第一，明確采購(gòu)計(jì)劃的重要性。要求采購(gòu)用戶填報(bào)采購(gòu)計(jì)劃。招標(biāo)中心定期匯總采購(gòu)計(jì)劃信息，根據(jù)情況對(duì)同類項(xiàng)目進(jìn)行打包采購(gòu)，充分發(fā)揮規(guī)模效益，降低采購(gòu)成本。第二，主動(dòng)公開(kāi)采購(gòu)意向。除必須要求公開(kāi)采購(gòu)意向的項(xiàng)目外，關(guān)系到學(xué)校公共利益、公眾安全等重要項(xiàng)目，可視情況公布前期采購(gòu)需求，公開(kāi)征求社會(huì)公眾意見(jiàn)。第三，細(xì)化采購(gòu)人在采購(gòu)前的基礎(chǔ)準(zhǔn)備工作。規(guī)定采購(gòu)人要認(rèn)真負(fù)責(zé)采購(gòu)項(xiàng)目的預(yù)算編制、立項(xiàng)論證、經(jīng)費(fèi)落實(shí)、前期調(diào)研以及合理合規(guī)準(zhǔn)確地編制采購(gòu)需求等工作。第四，加強(qiáng)落實(shí)履約驗(yàn)收?！掇k法》新增合同和履約驗(yàn)收章節(jié)，要求采購(gòu)用戶按政府采購(gòu)相關(guān)要求簽訂合同、合同公告及履約驗(yàn)收，規(guī)定采購(gòu)用戶應(yīng)按合同規(guī)定的技術(shù)、服務(wù)、安全標(biāo)準(zhǔn)及學(xué)校驗(yàn)收管理相關(guān)規(guī)定組織對(duì)供應(yīng)商履約情況進(jìn)行驗(yàn)收。第五，強(qiáng)調(diào)做好履約評(píng)價(jià)工作，形成管理閉環(huán)。如存在供應(yīng)商拒絕簽訂合同、拖延合同簽訂時(shí)間、隨意更改合同內(nèi)容和履約時(shí)采取降低配置、以次充好等問(wèn)題，采購(gòu)用戶應(yīng)及時(shí)將供應(yīng)商失信行為以書(shū)面形式反饋。第六，對(duì)供應(yīng)商違規(guī)行為進(jìn)行了專門(mén)的規(guī)定，特別是限額以下項(xiàng)目從嚴(yán)要求。

特事特辦，增強(qiáng)科研急需采購(gòu)項(xiàng)目的靈活性。科研急需的采購(gòu)項(xiàng)目，如果單純采取提升校內(nèi)分散采購(gòu)限額的方式未必是最佳方案，因?yàn)楦鞫?jí)學(xué)院普遍存在不熟悉采購(gòu)業(yè)務(wù)、沒(méi)有時(shí)間和精力或者采購(gòu)內(nèi)控機(jī)制不健全等問(wèn)題，導(dǎo)致雖然權(quán)利增大但采購(gòu)效果未必理想，即放了以后接不住的問(wèn)題。此外，我校通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)真正科研急需的采購(gòu)實(shí)際上極少，因此并未制定專門(mén)的科研急需項(xiàng)目采購(gòu)辦法，而是通過(guò)多項(xiàng)靈活的規(guī)定，采取一事一議的方式執(zhí)行，對(duì)于極其特殊的項(xiàng)目，新增“公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)以下的貨物或服務(wù)項(xiàng)目，不以對(duì)外發(fā)布公告等公開(kāi)方式的進(jìn)行采購(gòu)的，須報(bào)采購(gòu)人主管或聯(lián)系校領(lǐng)導(dǎo)同意，經(jīng)招標(biāo)中心提交領(lǐng)導(dǎo)小組審批通過(guò)后，由采購(gòu)人組織實(shí)施，相關(guān)資料交招標(biāo)中心備案。”使此類項(xiàng)目也得以順利執(zhí)行。

在落實(shí)“放管服”改革要求中，我校深知不能一味地“放”，而是要通過(guò)制度的科學(xué)設(shè)計(jì)，為“放管服”改革保駕護(hù)航。深化“放管服”改革更要樹(shù)立制度理念，堅(jiān)持制度先行，營(yíng)造公開(kāi)透明、公平公正的制度環(huán)境和風(fēng)清氣正的采購(gòu)環(huán)境。強(qiáng)化監(jiān)管手段和力度，注重責(zé)權(quán)統(tǒng)一，建立常態(tài)化的監(jiān)督檢查工作機(jī)制，把監(jiān)管的重點(diǎn)放到事中事后監(jiān)管，加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的動(dòng)態(tài)監(jiān)管，增強(qiáng)政府采購(gòu)監(jiān)管的公信力和權(quán)威性，實(shí)現(xiàn)“接得住”的目標(biāo)。

（作者單位：華南理工大學(xué)招標(biāo)中心）

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