政府采購扶持少數(shù)民族企業(yè)發(fā)展研究

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政府采購扶持少數(shù)民族企業(yè)發(fā)展研究

《中華人民共和國政府采購法》第九條規(guī)定:“政府采購應(yīng)當(dāng)…扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)”。但從近年政策落地發(fā)展來看，我國政府采購對(duì)少數(shù)民族地區(qū)、少數(shù)民族企業(yè)的扶持力度仍有待加強(qiáng)，相關(guān)配套措施有待完善。政府采購的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益仍未能普惠到廣大少數(shù)民族企業(yè)。在當(dāng)前全面建成小康社會(huì)的背景下，如何更好地發(fā)揮政府采購政策扶持少數(shù)民族企業(yè)，值得深入思考。

本文通過研究相關(guān)政策以及部分少數(shù)民族自治區(qū)政府采購數(shù)據(jù)，分析得出我國政府采購扶持少數(shù)民族的現(xiàn)狀，并結(jié)合國外經(jīng)驗(yàn)，提出相關(guān)完善建議。

我國政府采購扶持少數(shù)民族企業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

探究政府采購扶持少數(shù)民族企業(yè)之前，首先應(yīng)當(dāng)確定何謂少數(shù)民族企業(yè)。本文結(jié)合公司法、政府采購法、民族區(qū)域自治法等相關(guān)規(guī)定，采取綜合定義方式，認(rèn)為滿足以下任意一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)即可被認(rèn)定為少數(shù)民族企業(yè)。第一，企業(yè)登記注冊(cè)地在各級(jí)民族自治地區(qū)的，并有連續(xù)3年依法繳納稅收和社會(huì)保障資金的良好記錄；第二，企業(yè)法人為少數(shù)民族群體的；第三，有限責(zé)任公司股東數(shù)量中少數(shù)民族群體占比達(dá)到51%及以上的?；蛴邢挢?zé)任公司認(rèn)繳的股份中來自少數(shù)民族群體的比例達(dá)到51%及以上的；第四，股份有限公司發(fā)起人中少數(shù)民族群體占比達(dá)到51%及以上的，或初始股本來自少數(shù)民族群體的比例達(dá)到51%及以上的；第五，民族自治地區(qū)企業(yè)雇傭員工少數(shù)民族群體占比達(dá)到51%及以上的；非民族自治地區(qū)雇傭的員工中少數(shù)民族群體占比達(dá)到10%（不含）以上的。

以少數(shù)民族企業(yè)的認(rèn)定為基礎(chǔ)，下文立足五個(gè)方面分析我國政府采購扶持少數(shù)民族企業(yè)的現(xiàn)狀。

第一，立足現(xiàn)行法律體系對(duì)少數(shù)民族企業(yè)的支持角度。我國法律法規(guī)指出了政府采購扶持少數(shù)民族地區(qū)和企業(yè)發(fā)展的必要性。政府采購法第九條規(guī)定：“政府采購應(yīng)當(dāng)有助于實(shí)現(xiàn)國家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策目標(biāo)，包括保護(hù)環(huán)境，扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等。”民族區(qū)域自治法第六十條和第六十三條均涉及國家政府對(duì)民族自治地方的商業(yè)、供銷和醫(yī)藥企業(yè)，從投資、金融、稅收等方面給予少數(shù)民族地區(qū)扶持的法律規(guī)定。由此可見，對(duì)少數(shù)民族地區(qū)的扶持已提高到國家法律的層面。

第二，立足少數(shù)民族企業(yè)參與政府采購的中標(biāo)情況。根據(jù)少數(shù)民族企業(yè)的界定可以看出，少數(shù)民族企業(yè)基本屬于中小企業(yè)的范疇。在2020年《政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》出臺(tái)前，各地根據(jù)《政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》）的有關(guān)規(guī)定，在滿足機(jī)構(gòu)自身運(yùn)轉(zhuǎn)和提供公共服務(wù)基本需求的前提下，各級(jí)預(yù)算單位預(yù)留本部門年度政府采購項(xiàng)目預(yù)算總額的30%以上，專門面向中小企業(yè)采購，其中，預(yù)留給小型和微型企業(yè)的比例不低于60%。關(guān)于這一規(guī)定，在不同地區(qū)落地實(shí)施時(shí)存在很大差異。

以某少數(shù)民族自治區(qū)為例，該地區(qū)2018年上半年政府招標(biāo)采購金額為4.19億元，根據(jù)《暫行辦法》，其中小微企業(yè)所占金額應(yīng)約為7500萬元，然而實(shí)際上小微企業(yè)占比金額只達(dá)到4980萬元，占上半年政府招標(biāo)采購總額的12%（《暫行辦法》規(guī)定可達(dá)18%）。由上述數(shù)據(jù)可見，中小微企業(yè)群體在政府采購中中標(biāo)的金額和數(shù)量占比總體不足，并未達(dá)到政策要求扶助的標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)此，類比推測(cè)得出，少數(shù)民族企業(yè)在政府采購的中標(biāo)金額和數(shù)量占比也存在同樣的情況。

本文通過研究發(fā)現(xiàn)，存在上述情況的原因主要有兩點(diǎn)。一是政府現(xiàn)有的支持政策落地中執(zhí)行力不足；二是少數(shù)民族企業(yè)由于規(guī)模技術(shù)資金的限制，生產(chǎn)成本相比大企業(yè)較高，規(guī)模效益不突出，沒有特色優(yōu)質(zhì)品牌，競(jìng)爭(zhēng)中主要依靠?jī)r(jià)格優(yōu)勢(shì)和政府政策支持，競(jìng)爭(zhēng)能力較弱，政府把“大蛋糕”切給這些企業(yè)，企業(yè)也可能“吃不消”。

第三，立足少數(shù)民族企業(yè)參與政府采購中標(biāo)優(yōu)勢(shì)。參考內(nèi)蒙古自治區(qū)、廣西壯族自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)2018上半年中標(biāo)小微企業(yè)類型分布圖（見圖1、2、3），可以看出中標(biāo)企業(yè)大多集中分布在專業(yè)服務(wù)，信息產(chǎn)品，辦公、文教（衛(wèi)）三大方面。由此推測(cè)，少數(shù)民族企業(yè)的中標(biāo)企業(yè)的中標(biāo)產(chǎn)品大概率也集中在這三個(gè)方面。根據(jù)上述情況可以發(fā)現(xiàn)，政府采購中，少數(shù)民族企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)范圍比較狹窄，類型比較單一。

第四，立足少數(shù)民族企業(yè)政府采購的中標(biāo)方式。以廣西壯族自治區(qū)為例。本文通過梳理發(fā)現(xiàn)，2018年該地區(qū)少數(shù)民族企業(yè)中標(biāo)項(xiàng)目共296項(xiàng)，其中67.1%的中標(biāo)項(xiàng)目是通過單一來源方式中標(biāo)。其他少數(shù)民族地區(qū)也存在這樣的現(xiàn)象?？梢酝茰y(cè)，在少數(shù)民族地區(qū)，政府對(duì)于少數(shù)民族企業(yè)有政策傾斜。但更需要關(guān)注的是，單一來源的中標(biāo)方式占比非常大，說明少數(shù)民族企業(yè)過于依賴政府扶持，暴露出其自身競(jìng)爭(zhēng)能力較弱、無法在競(jìng)標(biāo)中與同類型企業(yè)形成比較優(yōu)勢(shì)的現(xiàn)實(shí)。少數(shù)民族企業(yè)如果僅僅依靠政策扶持是無法持續(xù)發(fā)展的，少數(shù)民族企業(yè)應(yīng)擴(kuò)寬中標(biāo)渠道，提高自身業(yè)務(wù)水平，以政策扶持協(xié)同自身發(fā)展戰(zhàn)略，壯大規(guī)模，尋求更寬廣的發(fā)展之路。

第五，立足少數(shù)民族地區(qū)政府采購運(yùn)行規(guī)范性。政府采購法正式實(shí)施以來，我國政府采購便邁入了法制化、規(guī)范化發(fā)展的快車道，改革成效顯著，尤其是在東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)取得了實(shí)質(zhì)性飛躍。然而，少數(shù)民族地區(qū)限于經(jīng)濟(jì)水平、人員素質(zhì)，發(fā)展相對(duì)緩慢，仍存在一些不規(guī)范問題亟待解決。第一，機(jī)構(gòu)設(shè)置不夠規(guī)范。政府采購法第十三條規(guī)定“各級(jí)人民政府財(cái)政部門是負(fù)責(zé)政府采購監(jiān)督管理的部門，依法履行對(duì)政府采購活動(dòng)的監(jiān)督管理職責(zé) ”。第六十條“政府采購監(jiān)督管理部門不得設(shè)置集中采購機(jī)構(gòu)，不得參與政府采購項(xiàng)目的采購活動(dòng)?！备鶕?jù)法律規(guī)定，采購代理機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)不得存在隸屬關(guān)系或者其他利益關(guān)系。 然而從少數(shù)民族地區(qū)實(shí)際情況來看，政府采購中心多隸屬于當(dāng)?shù)刎?cái)政局，受上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，不具有足夠的獨(dú)立性。這種“既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”的情況不利于政府采購制度的有效執(zhí)行。第二，預(yù)算管理不夠規(guī)范。少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)較為落后，財(cái)政壓力大。在年初編制預(yù)算時(shí)很難給各有關(guān)單位安排預(yù)算資金，導(dǎo)致很多部門在預(yù)算期初并沒有相應(yīng)的采購計(jì)劃和采購資金安排。采購資金大多臨時(shí)追加，較為零散混亂，無法形成有效規(guī)模，難以發(fā)揮政府采購批量集中采購的優(yōu)勢(shì)，導(dǎo)致了資金的低效使用。

域外可借鑒的經(jīng)驗(yàn)

放眼全球，歐美等發(fā)達(dá)國家、地區(qū)或國際組織，對(duì)如何發(fā)揮政府采購政策扶持少數(shù)民族發(fā)展進(jìn)行了長(zhǎng)期的研究與實(shí)踐。本文選取部分范例進(jìn)行介紹，以期為我國相關(guān)制度的完善，提供一些可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

美國在聯(lián)邦政府層面通過“預(yù)留計(jì)劃”扶持少數(shù)民族企業(yè)。1953年，美國開始實(shí)施“預(yù)留計(jì)劃”（“set- aside” programs），聯(lián)邦政府將全年政府采購合同的5%，預(yù)留給在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)上處于弱勢(shì)地位（主要指少數(shù)族裔）的群體所擁有的小型企業(yè)。除聯(lián)邦政府層面，美國各州也出臺(tái)了相關(guān)政策扶持少數(shù)民族企業(yè)。例如，為了鼓勵(lì)少數(shù)族裔參與政府采購，佛羅里達(dá)州在負(fù)責(zé)政府采購工作的管理服務(wù)部(the Department of Management Services)之下設(shè)立了供應(yīng)多樣化辦公室（Office of Supplier Diversity），協(xié)助少數(shù)族裔企業(yè)參與政府采購?！斗鹆_里達(dá)州法規(guī)匯編2010年版》（The 2010 Florida Statutes）中有關(guān)“動(dòng)產(chǎn)和服務(wù)的政府采購”部分的規(guī)定（第287.09451條）明確了多樣化辦公室的15項(xiàng)權(quán)力、職責(zé)和功能，以更好實(shí)現(xiàn)對(duì)少數(shù)族裔企業(yè)的扶持。主要包括推進(jìn)信息對(duì)稱，降低少數(shù)族裔企業(yè)獲取信息的成本；在采購金額份額上給予少數(shù)族裔企業(yè)優(yōu)惠；建立事后反饋機(jī)制等。除佛羅里達(dá)州之外，美國其他州也有對(duì)少數(shù)族裔企業(yè)參與政府采購的優(yōu)惠政策。例如，《加利福尼亞州政府采購貨物和服務(wù)法規(guī)定》第10471條規(guī)定，由任何州機(jī)構(gòu)、部門、官員或政府實(shí)體授權(quán)的涉及到工程、專業(yè)服務(wù)、材料、供給、設(shè)備、改建、修繕或改進(jìn)的合同應(yīng)由全州范圍內(nèi)的不少于15%的少數(shù)族裔企業(yè)和不少于5%的婦女企業(yè)參與競(jìng)標(biāo)。紐約市規(guī)定，全年的政府采購中應(yīng)把一定比例的采購合同授予少數(shù)族裔和婦女企業(yè)的規(guī)定。

歐盟對(duì)境內(nèi)的少數(shù)族裔企業(yè)特別設(shè)計(jì)了扶持政策。為規(guī)范政府采購，歐盟參考各成員國的具體實(shí)際情況發(fā)布?xì)W盟公共采購指令。公共采購指令專門將公共采購所發(fā)揮的環(huán)境保護(hù)、促進(jìn)少數(shù)族裔企業(yè)、中小企業(yè)發(fā)展的政策功能統(tǒng)一為社會(huì)責(zé)任的公共采購（The Social Responsibility of Public Procurement，SRPP）。公共采購指令主要包括《公共合同指令》（Public Contracts Directive 2014/24/EU），《公用事業(yè)指令》（Utility Contracts Directive 2014/25/EU），《特許權(quán)指令》（Concessions Directive 2014/23/EU）等。其中的公共合同指令通過預(yù)留份額的方式對(duì)歐盟境內(nèi)的弱勢(shì)企業(yè)，如少數(shù)族裔企業(yè)進(jìn)行扶持。

WTO《政府采購協(xié)議》允許對(duì)少數(shù)民族、落后地區(qū)提供優(yōu)惠。加拿大在其加入GPA的出價(jià)清單中就明確指出，對(duì)有關(guān)扶持少數(shù)民族的預(yù)留項(xiàng)目和優(yōu)惠性政策不作承諾。

為政府采購支持少數(shù)民族企業(yè)建言獻(xiàn)策

我國盡管出臺(tái)了多項(xiàng)措施支持少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展，但從政府采購扶持少數(shù)民族企業(yè)的現(xiàn)狀來看，政策的推進(jìn)與落實(shí)尚待進(jìn)一步完善。筆者結(jié)合我國某些地方政府采購扶持少數(shù)民族企業(yè)的現(xiàn)有做法以及國外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提出以下五點(diǎn)建議，供有關(guān)部門和讀者參考。

第一，設(shè)立專項(xiàng)扶持政策，加強(qiáng)監(jiān)督考核。少數(shù)民族地區(qū)要想謀發(fā)展，就要有本民族本地區(qū)的企業(yè)品牌，少數(shù)民族地區(qū)的人民政府可以在政府采購中根據(jù)本地的采購情況，結(jié)合對(duì)中小微企業(yè)的優(yōu)惠扶持政策，專門預(yù)留出面向少數(shù)民族企業(yè)的采購份額，支持民族企業(yè)發(fā)展。采購份額可根據(jù)少數(shù)民族企業(yè)的數(shù)量規(guī)模，產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量水平，市場(chǎng)行情來確定。并且當(dāng)?shù)刎?cái)政部門要加強(qiáng)對(duì)政府采購的監(jiān)督，設(shè)立專門面向少數(shù)民族企業(yè)采購的考核機(jī)制，保證優(yōu)惠政策實(shí)際落地，沒有縮水。

第二，提高預(yù)付資金比例，減輕運(yùn)轉(zhuǎn)負(fù)擔(dān)。通過查詢內(nèi)蒙古、廣西、新疆等地政府招標(biāo)文件發(fā)現(xiàn)，政府采購的付款方式大多是驗(yàn)收工程或服務(wù)后一次性付全款，或付大部分款項(xiàng)之后根據(jù)產(chǎn)品服務(wù)或工程的運(yùn)行情況交付尾款。然而少數(shù)民族企業(yè)資金流動(dòng)性較差，資金總量不足，在承接政府采購的訂單之后，常常面臨前期生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)資金籌集困難的情況。針對(duì)這種情況，政府可以采取提前預(yù)付資金的方式來扶助少數(shù)民族企業(yè)，針對(duì)信用狀況良好的少數(shù)民族企業(yè)可以提前預(yù)付合同金額的40%—60%，降低少數(shù)民族企業(yè)籌資的難度，同時(shí)可以縮短供貨的時(shí)間，節(jié)省雙方的精力，提高采購效率。

第三，落實(shí)合同貸款政策，降低專項(xiàng)利率。少數(shù)民族地區(qū)的財(cái)政部門在幫助中小企業(yè)通過“政府采購合同貸”解決企業(yè)“融資難”的基礎(chǔ)之上，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步幫助少數(shù)民族企業(yè)解決“融資貴”的問題。在核實(shí)少數(shù)民族企業(yè)資質(zhì)認(rèn)定下，建立有效調(diào)動(dòng)基層積極性的激勵(lì)機(jī)制。制定獨(dú)立的信貸計(jì)劃，優(yōu)化統(tǒng)計(jì)核算機(jī)制，完善績(jī)效考核方案，推行內(nèi)部資金轉(zhuǎn)移價(jià)格優(yōu)惠措施，安排專項(xiàng)激勵(lì)費(fèi)用，細(xì)化盡職免責(zé)辦法，激發(fā)基層員工做好少數(shù)民族企業(yè)融資服務(wù)的積極性。

第四，少數(shù)民族企業(yè)聯(lián)合體優(yōu)待。聯(lián)合體投標(biāo)是指兩個(gè)以上法人或其他組織可以組成一個(gè)聯(lián)合體，以一個(gè)投標(biāo)人的身份投標(biāo)。在少數(shù)民族企業(yè)的中標(biāo)案例中，聯(lián)合體中標(biāo)在少數(shù)民族小微企業(yè)中標(biāo)案例中不多，但十分新穎。通過整理廣西壯族自治區(qū)2018年上半年中標(biāo)信息，發(fā)現(xiàn)6個(gè)月通過聯(lián)合體中標(biāo)的項(xiàng)目?jī)H3個(gè)，與總數(shù)441個(gè)項(xiàng)目相比占比很小。中標(biāo)項(xiàng)目分別是廣西諾邦電梯空調(diào)工程有限公司與上海三菱電梯有限公司組成聯(lián)合體中兩個(gè)采購項(xiàng)目；廣西宏建電梯空調(diào)有限公司與上海三菱電梯有限公司組成聯(lián)合體中一個(gè)采購項(xiàng)目。上海三菱電梯有限公司是國內(nèi)較大規(guī)模的電梯制造銷售企業(yè)，它與廣西諾邦電梯空調(diào)工程有限公司、廣西宏建空調(diào)有限公司兩家少數(shù)民族企業(yè)合作，可以解決其規(guī)模小及資金不足等問題?；诖耍ㄗh政府給予少數(shù)民企業(yè)聯(lián)合體優(yōu)待政策，即若大規(guī)模企業(yè)與少數(shù)民族小微企業(yè)形成聯(lián)合體參與投標(biāo)且中標(biāo)，提升預(yù)付資金比例，鼓勵(lì)企業(yè)以聯(lián)合體的方式參與政府采購。政府還可以為少數(shù)民族企業(yè)配備“兄弟企業(yè)”，與有意愿的大企業(yè)進(jìn)行溝通，大手拉小手，帶動(dòng)整個(gè)少數(shù)民族企業(yè)的發(fā)展。

第五，設(shè)立專業(yè)服務(wù)中介機(jī)構(gòu)。少數(shù)民族企業(yè)參與政府采購的經(jīng)驗(yàn)不足，對(duì)政府優(yōu)惠政策和政府采購的法律法規(guī)不熟悉，影響少數(shù)民族企業(yè)在政府采購中的參與度。據(jù)此，可在少數(shù)民族企業(yè)聚集的地區(qū)，在各級(jí)政府采購中心設(shè)立面向少數(shù)民族企業(yè)的政府采購服務(wù)辦公室，聘請(qǐng)專業(yè)人士就職（專業(yè)人士包括但不限于于政府采購中心任職的已退休或在職的官員、政府采購相關(guān)研究專家和大企業(yè)曾參與組織政府采購的主管人員），為少數(shù)民族企業(yè)參與政府采購提供政策解讀、法律法規(guī)咨詢等服務(wù)，同時(shí)鼓勵(lì)辦設(shè)面向少數(shù)民族企業(yè)參與政府采購的服務(wù)中心，引入市場(chǎng)力量運(yùn)行，服務(wù)中心可以開辦面向少數(shù)民族企業(yè)職工的政府采購相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高企業(yè)員工的組織參與政府采購業(yè)務(wù)的水平，提升企業(yè)在政府采購中的競(jìng)爭(zhēng)力，降低因操作失誤而造成的損失；也可以協(xié)助企業(yè)參與政府采購。

（本文作者姜愛華系中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院教授；禚德銘 常延婕 程心雨 馬小龍 周亦晗 潘思齊 劉凌系中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院碩士研究生）

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