對政府采購框架協(xié)議管理辦法提幾點(diǎn)建議

對政府采購框架協(xié)議管理辦法提幾點(diǎn)建議

日前，財(cái)政部研究起草了《政府采購框架協(xié)議管理辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），向社會(huì)公開征求意見。《征求意見稿》的出臺是我國落實(shí)深化政府采購制度改革的又一重要舉措，豐富了政府采購方式的同時(shí)，還增加了有效制度供給。但其中相關(guān)條款仍有待完善之處。

《征求意見稿》第三條（適用范圍）符合下列情形之一的，可以采用框架協(xié)議方式開展采購：（一）集中采購目錄以內(nèi)品目，采購人需要多頻次采購且單筆采購金額低于政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)的；（二）未納入集中采購目錄的品目，同一品目或同一采購項(xiàng)目年度采購預(yù)算超過政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)，采購人自身需要多頻次采購且采購數(shù)量、采購時(shí)間等不確定，單筆采購金額低于政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)，由多家供應(yīng)商承接有利于項(xiàng)目實(shí)施和提高項(xiàng)目績效的；（三）確定多家供應(yīng)商由服務(wù)對象自主選擇的公共服務(wù)項(xiàng)目。

筆者認(rèn)為，多頻次采購僅僅是合同的履行方式，即供應(yīng)商按照采購合同的約定（基本確定數(shù)量的采購合同，履行過程中可能微調(diào)采購數(shù)量），根據(jù)采購人的指示分批交付標(biāo)的物。在無預(yù)算不采購的前提下，采購人在編制采購預(yù)算時(shí)需要預(yù)估采購數(shù)量。量價(jià)掛鉤是市場交易的基本規(guī)則，供應(yīng)商的報(bào)價(jià)是與采購數(shù)量密切相關(guān)的，為了提高采購效益，可以采用基本采購數(shù)量，并約定微調(diào)比例的采購合同，履行過程中對采購數(shù)量再按照約定進(jìn)行微調(diào)，并明確約定微調(diào)的比例。采購數(shù)量基本確定，可以微調(diào)的情形下，不必要采用框架協(xié)議采購。因此，第三條第一款的適用條件中應(yīng)當(dāng)增加“采購人事先無法確定或者無法預(yù)估采購數(shù)量”。建議該條第（一）款修改為：集中采購目錄以內(nèi)品目，采購人事先無法確定或者無法預(yù)估采購數(shù)量，需要多頻次采購且單筆采購金額低于政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)的。

關(guān)于采購時(shí)間不確定的事項(xiàng)是在簽訂采購合同之后，履行合同過程需要再次確定的事情。按照合同成立的法律規(guī)定和司法判例原理，合同成立的認(rèn)定主要包括：主體、標(biāo)的、數(shù)量。合同中涉及其他必要條款，如質(zhì)量、價(jià)款、報(bào)酬、履行期限、地點(diǎn)、方式、違約責(zé)任、解決爭議的方法等不明確的，可依照《中華人民共和國民法典》（以下簡稱“民法典”）第五百一十條的規(guī)定，即“合同生效后，當(dāng)事人就質(zhì)量、價(jià)款或者報(bào)酬、履行地點(diǎn)等內(nèi)容沒有約定或者約定不明確的，可以協(xié)議補(bǔ)充；不能達(dá)成補(bǔ)充協(xié)議的，按照合同相關(guān)條款或者交易習(xí)慣確定”。此外，民法典第五百一十一條還規(guī)定：“當(dāng)事人就有關(guān)合同內(nèi)容約定不明確，依據(jù)前條規(guī)定仍不能確定的，適用下列規(guī)定……來確定?！庇缮峡梢缘贸觯少彆r(shí)間等不確定的采購項(xiàng)目，不需要特別采用框架協(xié)議，而是需要在分批次的合同履約中對履行時(shí)間的約定（即合同履行中的分期交付標(biāo)的物）。實(shí)務(wù)操作中，這種情況采購人會(huì)根據(jù)采購需求提前幾天通知供應(yīng)商并告知具體采購數(shù)量。框架協(xié)議應(yīng)當(dāng)僅限于采購數(shù)量不明確的需要多家供應(yīng)商更有利于項(xiàng)目實(shí)施和提高項(xiàng)目績效的采購項(xiàng)目。因此，第三條第（二）款建議修改為：刪除“采購時(shí)間等”。另外，還建議有關(guān)部門在制定框架協(xié)議采購的適用范圍時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循“非必要不框架，能合同不框架”的基本原則，以防止利用框架協(xié)議變相進(jìn)行行政壟斷和不公平競爭，違反反壟斷法和公平競爭審查制度。

第十八條（評審方法）采購人、采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織對供應(yīng)商的響應(yīng)文件進(jìn)行評審。評審方法分為價(jià)格優(yōu)先法和質(zhì)量優(yōu)先法?？蚣軈f(xié)議采購不得實(shí)行資格入圍。價(jià)格評審法和質(zhì)量評審法不能涵蓋所有的評審方法，考慮到采購情形的復(fù)雜性，建議在“評審方法分為價(jià)格優(yōu)先法和質(zhì)量優(yōu)先法”后加上“等”字。這里的“等”既可以根據(jù)采購實(shí)際的變化，拓展入圍方法。如，經(jīng)過協(xié)商、磋商評估后，確定入圍結(jié)果的方法或者其他符合實(shí)際的方法；又可以為進(jìn)一步立法或者解釋預(yù)留一定的空間。

此外，《征求意見稿》中不少條款照搬了《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》中的內(nèi)容（財(cái)政部令第87號，以下簡稱“87號令”）。但87號令中部分條款已不能適應(yīng)實(shí)踐的需要，亟需修改。因此，建議87號令修訂后，再正式出臺健全后的政府采購框架協(xié)議管理辦法。或者將87號令中相關(guān)條款的修訂率先體現(xiàn)在政府采購框架協(xié)議管理辦法中。

（沈德能）

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