從政采需求的二維視角構(gòu)建落實政采政策功能的需求管理制度

【專家觀點】

從政采需求的二維視角構(gòu)建落實政采政策功能的需求管理制度

■ 章輝

按照中央全面深化改革委員會第五次會議審議通過的《深化政府采購制度改革方案》中提出的“強化政府采購政策功能措施”有關(guān)要求，構(gòu)建落實政府采購政策功能的需求管理制度，不僅是新時期政府采購制度改革的重要內(nèi)容，也是促進(jìn)“需求牽引供給、供給創(chuàng)造需求”更高水平動態(tài)平衡的有效手段。

政采需求的二維視角

政府采購需求包括兩個方面：一是直接需求，即對采購對象的需求，包括采購對象的功能、標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)量等。直接需求表現(xiàn)為對采購人某種需要的滿足；二是間接需求，即因采購對象的合同授予而引致的財政資金杠桿功能，包括扶持中小企業(yè)、推動綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。間接需求表現(xiàn)為對財政政策導(dǎo)向功能實現(xiàn)的滿足，也就是落實政府采購政策功能的需求。顯然，直接需求是基礎(chǔ)，直接需求的規(guī)模決定了間接需求的力度，間接需求反過來對直接需求也會形成制約。如果枉顧直接需求去追求間接需求（落實政府采購政策功能的需求），無異于緣木求魚。因此，落實政府采購政策功能的需求管理制度，需要從直接需求管理和間接需求管理分別進(jìn)行制度設(shè)計，方能做到各司其職、有的放矢，共同推動政府采購政策功能需求的落實。

政府采購直接需求管理制度的設(shè)計

政府采購直接需求管理制度是涵蓋采購人（誰來采購）、采購范圍（采購什么）、采購預(yù)算（采購規(guī)模）、采購實施（如何采購）和采購績效（采購如何）等諸多方面規(guī)定的集合體。從采購流程管理來說，制度設(shè)計則是通過對采購預(yù)算、采購實施、采購結(jié)果和采購績效的規(guī)范保障和高效實施，從而不斷優(yōu)化政府采購管理，提升政府采購直接需求的滿足程度?；谝陨狭鞒痰恼少徶苯有枨蠊芾碇贫仍O(shè)計，須注意三方面內(nèi)容。

第一，強化績效目標(biāo)管理，以績效目標(biāo)指引預(yù)算編制。績效目標(biāo)管理是政府采購政策功能管理的基礎(chǔ)?？冃繕?biāo)管理涉及管理職責(zé)明確、目標(biāo)設(shè)定及目標(biāo)合理性判斷等內(nèi)容。政府采購項目績效目標(biāo)管理的職責(zé)，就是要明確圍繞績效目標(biāo)而產(chǎn)生的目標(biāo)設(shè)定、目標(biāo)審核、目標(biāo)批復(fù)等事項的職責(zé)安排，從而確保預(yù)算績效目標(biāo)管理的有序、有效運行。政府采購項目績效目標(biāo)設(shè)定應(yīng)當(dāng)符合職責(zé)相關(guān)、具體細(xì)化、目標(biāo)明確和合理可行的要求。政府采購項目預(yù)算編制應(yīng)是基于合理的績效目標(biāo)，先有項目、明確目標(biāo)，再基于目標(biāo)安排預(yù)算，且預(yù)算安排要反映政府采購項目的直接需求，體現(xiàn)采購目標(biāo)指引預(yù)算編制的原則。

第二，明確采購人主體責(zé)任，推動采購實施的擔(dān)當(dāng)和高效。采購人在政府采購活動中的主體責(zé)任應(yīng)體現(xiàn)在采購預(yù)算申請、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算績效管理等三個方面。在政府采購預(yù)算申請方面，采購人的主體責(zé)任要落實在對于采購事項必要性和可行性的論證、采購預(yù)算經(jīng)濟(jì)性的分析，以及采購目標(biāo)明確性的設(shè)定上，體現(xiàn)“誰申請、誰負(fù)責(zé)”原則。在政府采購預(yù)算執(zhí)行方面，采購人的主體責(zé)任要落實在政府采購實施、采購合同管理、采購過程協(xié)調(diào)等方面，體現(xiàn)“誰采購、誰負(fù)責(zé)”的原則。在預(yù)算績效管理方面，采購人的主體責(zé)任是要將績效理念和方法深度融入政府采購預(yù)算管理的全過程，目標(biāo)是要逐步建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、政采執(zhí)行有監(jiān)控、政采完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的政府采購績效管理機制，體現(xiàn)“花錢必問效、無效必問責(zé)”的原則。采購人有責(zé)任將績效評估（評價）機制應(yīng)用到采購前、采購中和采購后的政府采購全流程，要回答“為什么要采購、如何采購、采購如何”等關(guān)鍵問題，要圍繞政府采購項目評估（評價）結(jié)果，通過總結(jié)經(jīng)驗、發(fā)現(xiàn)問題，為政府采購項目立項與否、項目實施中糾偏、后續(xù)類似項目的績效優(yōu)化提供決策服務(wù)。

第三，完善履約驗收，構(gòu)建采購結(jié)果的激勵約束機制。采購合同簽訂后，政府采購面臨的主要問題是采購對象交付不及時、供應(yīng)商售后服務(wù)差、采購信息反饋不靈等。因此，需要完善簽約供應(yīng)商跟蹤信用評價與政府采購信息反饋機制。

簽約供應(yīng)商跟蹤信用評價的主要功能是：將供應(yīng)商在政府采購合同簽訂以后的表現(xiàn)通過指標(biāo)量化并打分，再根據(jù)分值的高低將供應(yīng)商區(qū)分為不同的等級，作為決定供應(yīng)商是否退出供應(yīng)商備選庫或參加政府采購活動的主要參考依據(jù)之一，從而約束供應(yīng)商在簽約后的表現(xiàn)，鼓勵供應(yīng)商認(rèn)真履行采購合同、提高售后服務(wù)質(zhì)量。

政府采購信息反饋機制有助于及時全面了解和掌握政府采購活動的實施情況，減少投訴和工作失誤，有針對性地提高采購質(zhì)量、采購資金使用效率，有助于借鑒前期采購的成功經(jīng)驗，防范與避免前期采購風(fēng)險的重演。

政府采購間接需求管理制度的設(shè)計

政府采購間接需求管理制度是為落實政府采購政策功能而出臺的各類規(guī)章制度。政府采購間接需求和直接需求的目標(biāo)具有不一致性。因此，間接需求不可能簡單通過滿足直接需求而自動同步實現(xiàn)，而是需要在健全完善相應(yīng)需求管理制度的基礎(chǔ)上，加強對直接需求的監(jiān)管和約束。

第一，優(yōu)化政府采購間接需求管理制度須頂層設(shè)計。我國現(xiàn)行政府采購法對政府采購功能界定較為狹窄。為完善政府采購政策功能的制度保障，應(yīng)補充其他社會發(fā)展政策目標(biāo)，尤其是保護(hù)勞動者、鼓勵就業(yè)，保護(hù)消費者權(quán)益，保護(hù)殘疾人等弱勢群體，關(guān)注其他社會公共利益等。建議分別從社會、政治、經(jīng)濟(jì)三個層面，按照規(guī)范功能、調(diào)控功能、效率功能、協(xié)調(diào)功能的政策取向，拓展政府采購功能的界定。并結(jié)合政府采購法的修訂，整合集中相關(guān)條款，在政府采購法中單設(shè)一章（即“政府采購政策功能”章）。在政府采購法關(guān)于政策功能整合清晰的基礎(chǔ)上，再相應(yīng)從調(diào)控功能、規(guī)范功能、協(xié)調(diào)功能和效率功能等四個方面分類細(xì)化出臺規(guī)章制度，健全政府采購政策功能的制度保障體系。

第二，穩(wěn)步提高財政支出規(guī)模中政府采購的比重。從近年來的政府采購規(guī)模看，2019年政府采購規(guī)模出現(xiàn)有統(tǒng)計數(shù)據(jù)以來的首次下降，為33067億元，較上年減少2794.4億元。2018年和2019年，政府采購規(guī)模占財政支出的比重連續(xù)下降，2019年較2017年下降了2.2個百分點。顯然，這種變化趨勢應(yīng)該引起高度重視，沒有一定規(guī)模支撐的政府采購，欲發(fā)揮政府采購的政策功能，無異于“水中月鏡中花”。

從政府采購政策功能落實較好的國家看，都非常強調(diào)政府采購的規(guī)模管理。部分OECD（經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織）發(fā)達(dá)國家政府采購規(guī)模占財政支出的比重均在30%以上，且各年份相對穩(wěn)定。而我國2019年全國政府采購規(guī)模占財政支出的比重為10.0%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于參照國家的水平?？梢姡訌娬少徱?guī)模管理、穩(wěn)步提高政府采購規(guī)模占財政支出的比重，需要從構(gòu)建有利于落實政府采購政策功能需求管理制度的高度來認(rèn)識其重要作用。

第三，前置政府采購政策功能的需求導(dǎo)向。前置政府采購政策功能的需求導(dǎo)向，就是要將落實政府采購政策功能的要求從交易環(huán)節(jié)前移到采購預(yù)算編制環(huán)節(jié)，并借助預(yù)算管理一體化的工作機制，確保環(huán)環(huán)控制，實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。因此，一是建立政府采購政策功能的地方執(zhí)行制度。政府采購政策功能通過具體制度予以規(guī)范化、約束化，是發(fā)達(dá)國家利用政府采購促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的成功做法。我國政府采購法制化建設(shè)以來，政府采購政策功能制度建設(shè)取得了較好的成效，在綠色環(huán)保、中小企業(yè)、殘疾人就業(yè)、脫貧攻堅等諸多方面均出臺了相關(guān)制度要求。但這些制度，主要體現(xiàn)在中央政府層面，地方政府層面的具體要求及實施辦法的支撐性不夠，這不利于相關(guān)政策的具體執(zhí)行和落實。二是將政府采購政策功能內(nèi)置于預(yù)算編制。采購人在預(yù)算編制時，不僅要考慮到直接需求的滿足，還要依法依規(guī)設(shè)定間接需求的績效目標(biāo)。同時，借助預(yù)算管理一體化的要求，通過“項目庫——項目安排——預(yù)算保障——預(yù)算指標(biāo)——預(yù)算執(zhí)行”環(huán)環(huán)相扣的預(yù)算管理模式，確保政府采購項目既定績效目標(biāo)的最大化實現(xiàn)。

第四，創(chuàng)新政府采購實施環(huán)節(jié)中落實政策功能的方式。一是創(chuàng)新政府采購的合同方式。為推進(jìn)政府采購政策功能的落實，可以積極探索適用不同需求特點的合同方式，如固定總價合同、固定單價合同、根據(jù)采購對象提供（尤其是服務(wù)采購）的數(shù)量據(jù)實結(jié)算合同、成本補充合同、預(yù)付定金合同，等等。比如，為支持中小企業(yè)發(fā)展，采用預(yù)付定金方式的合同，可以緩解中小企業(yè)的融資困難。二是大力發(fā)展政府采購租賃方式。政府采購的行為方式不僅是購買，還包括租賃。對此，我國政府采購法已作出明確規(guī)定。租賃作為政府采購的行為方式之一，也是國際通行做法。當(dāng)前，發(fā)展政府采購租賃方式需要在以下幾個方面進(jìn)一步加強：其一，健全政府采購租賃方式的制度保障。建議由財政部盡快出臺《政府采購租賃方式管理暫行辦法》。該管理辦法可以對租賃方式的適用情形、租賃形式（融資租賃和經(jīng)營租賃）、租賃程序、雙方權(quán)利義務(wù)等作出明確規(guī)定。在今后的政府采購法修訂時，建議不僅是明確租賃作為政府采購的行為方式之一，還需要設(shè)專門條款對政府采購租賃的內(nèi)涵作出解釋，從而為政府采購租賃的相關(guān)規(guī)章出臺提供指引。其二，嚴(yán)格政府采購租賃的項目管理。政府采購租賃項目年度預(yù)算安排要與合同期內(nèi)預(yù)算規(guī)劃相銜接；預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)應(yīng)嚴(yán)格監(jiān)管，按合同約定審核付款；項目實施結(jié)束，財政部門要有選擇性地實施政府采購租賃項目績效評價。其三，強化政府采購租賃方式對采購政策功能的落實。由于政府采購租賃方式的特殊性，其在促進(jìn)民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展、軍民融合、扶持市場主體（尤其是中小企業(yè)）和鼓勵創(chuàng)新等方面，理應(yīng)發(fā)揮更大的作用。政府采購監(jiān)督管理部門可以在采購租賃意向公開、需求標(biāo)準(zhǔn)、合同資金支付方式、優(yōu)先租賃等方面，創(chuàng)新監(jiān)管方式，在推動政府采購租賃發(fā)展的同時，強化政府采購政策功能措施。其四是防范政府采購租賃異化為違法違規(guī)融資。在政府采購融資租賃的實踐中，要防范“以租代購”或“墊資建設(shè)”等以融資租賃之名行違法違規(guī)融資之實的行為。

第五，探索政府采購政策功能效果的評價機制。政府采購政策功能效果評價不同于政府采購項目績效評價，前者主要關(guān)注政府采購間接需求效果的實現(xiàn)程度，后者則主要關(guān)注政府采購項目直接需求效果的實現(xiàn)?；蛘哒f，前者體現(xiàn)在宏觀層面，后者體現(xiàn)在微觀層面。政府采購政策功能效果評價，可以為了解判斷政策功能實現(xiàn)程度提供依據(jù)，為政策優(yōu)化提供方向，為落實政府采購政策功能效果的需求管理制度建設(shè)提供啟示。政府采購政策功能效果評價指標(biāo)體系，是由政策投入、政策執(zhí)行、政策產(chǎn)出、政策效果以及政策持續(xù)等“版塊”構(gòu)成的具有因果關(guān)系的結(jié)構(gòu)體系。指標(biāo)設(shè)計應(yīng)遵循三個方面的思路：指標(biāo)框架要體現(xiàn)政策評價的特點和要求、指標(biāo)設(shè)計需要反映指標(biāo)框架的內(nèi)在關(guān)聯(lián)并指向政策效果、評價指標(biāo)要做到全面性和可操作性的統(tǒng)一。

（本文作者系上海國家會計學(xué)院政府采購與績效管理研究中心主任、教授）

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