采購(gòu)文件質(zhì)疑起算日應(yīng)當(dāng)如何界定

【一家之言】

采購(gòu)文件質(zhì)疑起算日應(yīng)當(dāng)如何界定

■ 沈德能

當(dāng)供應(yīng)商獲取采購(gòu)文件日與采購(gòu)文件公告日不在同一天時(shí)，供應(yīng)商應(yīng)按照哪個(gè)時(shí)間來計(jì)算合法質(zhì)疑期？接下來的這則案例或許能幫忙找到答案。

案情概述

某供應(yīng)商于某年8月15日向一項(xiàng)目代理機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑：招標(biāo)文件評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)違法違規(guī)，不可行，屬于以不合理?xiàng)l件對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇。代理機(jī)構(gòu)于當(dāng)年8月16日向此供應(yīng)商出具了一份《說明》，其中指出，質(zhì)疑供應(yīng)商未在法定期限內(nèi)提出質(zhì)疑，拒絕受理和答復(fù)。同時(shí)，代理機(jī)構(gòu)未答復(fù)該供應(yīng)商的質(zhì)疑。

此供應(yīng)商對(duì)代理機(jī)構(gòu)的《說明》不滿意，遂向當(dāng)?shù)刎?cái)政部門提起投訴，投訴事項(xiàng)為：質(zhì)疑供應(yīng)商在法定期限內(nèi)提出質(zhì)疑，質(zhì)疑合法有效。事實(shí)依據(jù)為：本項(xiàng)目招標(biāo)文件的內(nèi)容“8.2招標(biāo)文件第二章《投標(biāo)人須知》8.1條明確，‘知道或者應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日’是指，（一）對(duì)可以質(zhì)疑的采購(gòu)文件提出質(zhì)疑的，為收到采購(gòu)文件之日或者采購(gòu)文件公告期限屆滿之日?！?/p>

經(jīng)查，上述供應(yīng)商在當(dāng)年8月1日依法取得了招標(biāo)文件，但在提出質(zhì)疑時(shí)，是按照招標(biāo)文件上述規(guī)定選擇“采購(gòu)文件公告期限屆滿之日”來計(jì)算質(zhì)疑的法定期限。本項(xiàng)目的招標(biāo)文件公告期限是：當(dāng)年的7月31日—8月7日。質(zhì)疑的法定期限應(yīng)從屆滿的8月7日起算，當(dāng)天不計(jì)算在內(nèi)。因此，投訴人在8月15日提出質(zhì)疑，依法仍然在知道權(quán)益受到侵害之日起7個(gè)工作日內(nèi)，沒有超出質(zhì)疑的法定期限。供應(yīng)商認(rèn)為代理機(jī)構(gòu)于當(dāng)年8月16日在《說明》中指出，質(zhì)疑供應(yīng)商未在法定期限內(nèi)提出質(zhì)疑。有關(guān)財(cái)政部門認(rèn)為，此《說明》沒有事實(shí)依據(jù)，不符合政府采購(gòu)法第五十二條以及政府采購(gòu)法實(shí)施條例第五十三條的規(guī)定。

問題引出

上述供應(yīng)商的質(zhì)疑是否超過了法定質(zhì)疑期？代理機(jī)構(gòu)是否可以拒收質(zhì)疑函并拒絕答復(fù)？

案例探析

對(duì)于第一個(gè)問題，案例中項(xiàng)目的招標(biāo)文件規(guī)定，“知道或者應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日”是指，（一）對(duì)可以質(zhì)疑的采購(gòu)文件提出質(zhì)疑的，為收到采購(gòu)文件之日或者采購(gòu)文件公告期限屆滿之日。筆者認(rèn)為，從招標(biāo)文件的內(nèi)容可以確定，對(duì)招標(biāo)文件提出質(zhì)疑的法定期限起算節(jié)點(diǎn)有兩個(gè)，一是為收到采購(gòu)文件之日；二是采購(gòu)文件公告期限屆滿之日。既然兩個(gè)起算節(jié)點(diǎn)都同時(shí)規(guī)定在招標(biāo)文件中，都是有效的，那么質(zhì)疑供應(yīng)商就有權(quán)選擇其中一個(gè)節(jié)點(diǎn)來計(jì)算質(zhì)疑的法定期限，采購(gòu)人和代理機(jī)構(gòu)無權(quán)限制質(zhì)疑供應(yīng)商的選擇權(quán)。

其實(shí)，之所以會(huì)出現(xiàn)本案例的情況，是因?yàn)轫?xiàng)目招標(biāo)文件沒有根據(jù)本項(xiàng)目取得招標(biāo)文件的方式細(xì)化政府采購(gòu)法實(shí)施條例第五十三條的規(guī)定，而是一味照抄法規(guī)的規(guī)定，即對(duì)可以質(zhì)疑的采購(gòu)文件提出質(zhì)疑的，為收到采購(gòu)文件之日或者采購(gòu)文件公告期限屆滿之日。兩個(gè)法定質(zhì)疑期的起算節(jié)點(diǎn)對(duì)應(yīng)兩種不同的采購(gòu)文件取得方式：需要報(bào)名和記名取得（含購(gòu)買或者下載）采購(gòu)文件的，則是收到采購(gòu)文件之日；不需要報(bào)名和記名取得（含購(gòu)買或者下載）采購(gòu)文件的，由于無法確定是哪個(gè)供應(yīng)商取得了采購(gòu)文件，則是采購(gòu)文件公告期限屆滿之日。

本項(xiàng)目招標(biāo)文件規(guī)定供應(yīng)商現(xiàn)場(chǎng)實(shí)名購(gòu)買方式取得招標(biāo)文件，本應(yīng)當(dāng)采取以收到采購(gòu)文件之日為起點(diǎn)計(jì)算法定質(zhì)疑期。但遺憾的是，招標(biāo)文件同時(shí)又規(guī)定（照搬）“或者采購(gòu)文件公告期限屆滿之日”。在兩個(gè)法定質(zhì)疑期起算節(jié)點(diǎn)同時(shí)有效的情況下，供應(yīng)商有權(quán)選擇其中一個(gè)對(duì)他有利的起算節(jié)點(diǎn)來計(jì)算提出質(zhì)疑的法定期限。本案例中，供應(yīng)商選擇以“采購(gòu)文件公告期限屆滿之日”來計(jì)算質(zhì)疑的法定期限合理，也符合項(xiàng)目招標(biāo)文件的規(guī)定。因此，供應(yīng)商的質(zhì)疑未超過法定質(zhì)疑期，該質(zhì)疑有效。代理機(jī)構(gòu)僅以“收到采購(gòu)文件之日”來計(jì)算供應(yīng)商提出質(zhì)疑的法定期限，不符合招標(biāo)文件本身的規(guī)定。

綜上，代理機(jī)構(gòu)沒有準(zhǔn)確理解政府采購(gòu)法第五十二條以及政府采購(gòu)法實(shí)施條例第五十三條的實(shí)務(wù)操作要求，將兩個(gè)法定質(zhì)疑期起算點(diǎn)同時(shí)寫入招標(biāo)文件，結(jié)果造成對(duì)法定質(zhì)疑期的理解混亂。

此外，值得注意的是，2019年5月29日國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委《關(guān)于深化公共資源交易平臺(tái)整合共享指導(dǎo)意見》的通知（國(guó)辦函〔2019〕41號(hào)），明確要求公共資源交易平臺(tái)要“系統(tǒng)梳理公共資源交易流程，取消沒有法律法規(guī)依據(jù)的投標(biāo)報(bào)名、招標(biāo)文件審查、原件核對(duì)等事項(xiàng)”，第一次在國(guó)家的政策層面明確要求取消投標(biāo)報(bào)名。目前在招標(biāo)投標(biāo)的法律法規(guī)上是沒有規(guī)定需要投標(biāo)報(bào)名的，即投標(biāo)報(bào)名是沒有法律法規(guī)依據(jù)的操作習(xí)慣，是應(yīng)當(dāng)取消的。據(jù)此函件的要求，筆者認(rèn)為，在供應(yīng)商取得采購(gòu)文件時(shí)，不得要求供應(yīng)商實(shí)名（報(bào)名）取得，采購(gòu)人和代理機(jī)構(gòu)不得要求供應(yīng)商必須填寫實(shí)名登記或者實(shí)名CA才能取得（含購(gòu)買或者下載）采購(gòu)文件。如果嚴(yán)格落實(shí)國(guó)辦函〔2019〕41號(hào)文的此項(xiàng)要求，則不再存在“為收到采購(gòu)文件之日”來確定供應(yīng)商知道或者應(yīng)當(dāng)知道其權(quán)利受到損害之日，因?yàn)橐呀?jīng)無法確定哪個(gè)供應(yīng)商收到了采購(gòu)文件，自然無法確定具體的供應(yīng)商收到還是未收到采購(gòu)文件。

筆者認(rèn)為，如嚴(yán)格落實(shí)《關(guān)于深化公共資源交易平臺(tái)整合共享指導(dǎo)意見》中“取消投標(biāo)報(bào)名”的要求，結(jié)合政府采購(gòu)法第五十二條以及政府采購(gòu)法實(shí)施條例第五十三條的規(guī)定，在計(jì)算法定質(zhì)疑期時(shí)，實(shí)際上就只有“以采購(gòu)文件公告期限屆滿之日”一個(gè)起算節(jié)點(diǎn)了。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，即便網(wǎng)絡(luò)下載也可以實(shí)名記錄下載供應(yīng)商信息，下載留痕，因此已經(jīng)不存在“以采購(gòu)文件公告期限屆滿之日來計(jì)算法定質(zhì)疑期”。這個(gè)看法的前提是默認(rèn)投標(biāo)報(bào)名（實(shí)名下載）是合理的。但如國(guó)辦函〔2019〕41號(hào)文所要求的，投標(biāo)報(bào)名是沒有依據(jù)的招標(biāo)習(xí)慣，是被國(guó)家政策明文要求取消的。以被國(guó)家政策取消的習(xí)慣作為前提來得出的結(jié)論，顯然不具有合理性。

對(duì)于第二個(gè)問題，代理機(jī)構(gòu)在一般情況下不應(yīng)當(dāng)拒收供應(yīng)商的質(zhì)疑函。雖然《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》第十三條規(guī)定，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)不得拒收質(zhì)疑供應(yīng)商在法定質(zhì)疑期內(nèi)發(fā)出的質(zhì)疑函，這意味著采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)可以拒收供應(yīng)商未在法定質(zhì)疑期內(nèi)發(fā)出的質(zhì)疑函。但實(shí)務(wù)操作中，判斷供應(yīng)商是否在法定質(zhì)疑期內(nèi)發(fā)出質(zhì)疑函的前提是首先要接收質(zhì)疑函，然后查明相關(guān)事實(shí)才能準(zhǔn)確判定。因此，從實(shí)務(wù)操作的角度看，筆者認(rèn)為，一般情況下，代理機(jī)構(gòu)不應(yīng)當(dāng)拒收供應(yīng)商的《質(zhì)疑函》，如果質(zhì)疑超出法定期限了，可以不予答復(fù)。

法律鏈接

《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》

第五十三條  政府采購(gòu)法第五十二條規(guī)定的供應(yīng)商應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日，是指：

（一）對(duì)可以質(zhì)疑的采購(gòu)文件提出質(zhì)疑的，為收到采購(gòu)文件之日或者采購(gòu)文件公告期限屆滿之日；

（二）對(duì)采購(gòu)過程提出質(zhì)疑的，為各采購(gòu)程序環(huán)節(jié)結(jié)束之日；

（三）對(duì)中標(biāo)或者成交結(jié)果提出質(zhì)疑的，為中標(biāo)或者成交結(jié)果公告期限屆滿之日。

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