美國公共采購發(fā)展對我國實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一公共采購制度的啟示

【熱議·兩法合一】

美國公共采購發(fā)展對我國實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一公共采購制度的啟示

■ 趙勇

我國公共采購制度到了追求統(tǒng)一性價值目標(biāo)的階段

進(jìn)化理論認(rèn)為，公共采購制度從建設(shè)、發(fā)生、發(fā)展到成熟，其目標(biāo)是不斷進(jìn)化的，呈現(xiàn)出一定的規(guī)律性。美國公共采購發(fā)展了200多年，學(xué)界經(jīng)過研究發(fā)現(xiàn)了其中的發(fā)展規(guī)律。在制度建設(shè)初期比較強(qiáng)調(diào)透明度、誠信和競爭，之后強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一性，此后重視風(fēng)險規(guī)避、物有所值和財富分配，未來則會提升行政效率和客戶滿意度。種種跡象表明，我國的公共采購制度也到了追求統(tǒng)一性價值目標(biāo)的階段。

從美國公共采購制度的發(fā)展可見一斑?！堵?lián)邦采購政策辦公室法》于1974年頒布實(shí)施。根據(jù)國會在1974年頒布的《公共法案93—400》，在美國行政管理和預(yù)算管理辦公室 (Office of Management and Budget)下設(shè)立聯(lián)邦采購政策辦公室 (Office of Federal Procurement Policy, 以下簡稱OFPP)，要求該辦公室負(fù)責(zé)規(guī)定采購政策的方向，并規(guī)定各政府機(jī)關(guān)在采購領(lǐng)域應(yīng)遵守的政策、法規(guī)、程序和格式。該法規(guī)定，辦公室的職能包括：建立一套用于統(tǒng)一各機(jī)關(guān)采購規(guī)定的體系；建立一套標(biāo)準(zhǔn)和程序，以便有效地收集各利益相關(guān)方對于完善采購政策的訴求；對由私營部門向政府提供所需產(chǎn)品、工程或服務(wù)的情況，負(fù)責(zé)監(jiān)督和修改有關(guān)的政策、法規(guī)、程序和格式；推進(jìn)并實(shí)施有關(guān)政策、法規(guī)、程序和格式的調(diào)查研究工作；建立一套能夠收集、處理和開發(fā)采購數(shù)據(jù)的系統(tǒng)；以及推動關(guān)于招聘、培訓(xùn)、提升及評價采購人員的項目。此外，該法還規(guī)定，OFPP有權(quán)制定政策指導(dǎo)，如果國防部、聯(lián)邦服務(wù)總署、國家宇航局等機(jī)構(gòu)不能以恰當(dāng)?shù)姆绞桨l(fā)布執(zhí)行法規(guī)，那么就由OFPP來制定。該法還確立了OFPP在公共采購領(lǐng)域行政分支的最高地位。它雖不是一個程序性法律，但通過它的協(xié)調(diào)卻可以保障各個有關(guān)聯(lián)邦采購的法律法規(guī)的一致性。該法還要求各政府機(jī)構(gòu)設(shè)立總采購官和高級采購主管。該法最初的有效期為5年，在1979年和1983年分別重新賦予有效期4年，最后成為一個永久有效的法律。

《聯(lián)邦采購政策辦公室法》帶給我們的啟示是，我國經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了幾十年高速的發(fā)展，采購規(guī)模不斷擴(kuò)大、政府采購制度不斷優(yōu)化，政府采購領(lǐng)域的透明度、誠信體系建設(shè)也在逐步提升。可以預(yù)見的是，我國政府采購制度實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一性的趨勢是明確的，也是緊迫的。需要強(qiáng)調(diào)的是，統(tǒng)一的政府采購制度不僅包括當(dāng)前的政府采購和工程建設(shè)招標(biāo)，還包括軍事采購、國有企業(yè)采購、醫(yī)療采購等公共部門的采購。

我國公共采購制度實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一仍須進(jìn)一步探索

龐雜的法律體系，會給政府采購的實(shí)踐工作和理論研究增加難度。美國國會曾經(jīng)做過統(tǒng)計，影響該國公共采購的法律多達(dá)4000余部。美國前總統(tǒng)羅納德·里根（Ronald Reagan）于1985年下令組建了美國國防管理特別工作委員會，對預(yù)算過程、采購系統(tǒng)、立法監(jiān)督和機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面進(jìn)行全面審核。該委員會在1986年給總統(tǒng)出具了長達(dá)383頁的最終報告。報告認(rèn)為，如此復(fù)雜的法律體系給采購工作增加了不必要的負(fù)擔(dān)，建議國會對于有關(guān)聯(lián)邦采購的法律進(jìn)行梳理，形成單一、一致和簡化的采購法。遺憾的是，盡管該報告推動了上世紀(jì)90年代的公共采購改革，但制訂單一采購法的目標(biāo)在美國至今仍沒有實(shí)現(xiàn)。但值得注意的是，美國聯(lián)邦有一個統(tǒng)一的聯(lián)邦采購條例系統(tǒng)。聯(lián)邦政府采購條例系統(tǒng)包括政府采購條例和政府采購條例增補(bǔ)（各部門），形成了一個分—總—分的啞鈴形的法律結(jié)構(gòu)，在中間也就是條例層面，實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一。

根據(jù)美國政府采購法律體系的建立情況，可以判斷，對于中國和美國這樣地域廣泛、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、人員能力存在差異性、交易對象存在高度專業(yè)性的國家，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的公共采購制度無疑是曲折的，需要不斷探索。

公共采購監(jiān)督及爭議解決

域外公共采購的監(jiān)督體系及爭議解決機(jī)制的形成，不是來自于頂層設(shè)計，而是來自于公共采購發(fā)展過程中政府各分支機(jī)構(gòu)及各部門之間的發(fā)展和競爭。

美國公共采購的行政監(jiān)督是行政分支通過監(jiān)察長進(jìn)行監(jiān)督，類似于我國的紀(jì)律檢查委員會。立法監(jiān)督是根據(jù)1921年頒布的《預(yù)算和會計法》，國會建立了聯(lián)邦審計總署（U.S. Government Accountability Office,以下簡稱GAO）以審核政府的財務(wù)事項。建立之初，GAO接管了一些原先由財政部承擔(dān)的職能。隨著時間的推移，國會一直不斷地賦予GAO更多的權(quán)力。目前，GAO可以審計政府部門及承包商、處理授標(biāo)爭議以及其他與采購有關(guān)的爭議、處理索賠、結(jié)算政府的財務(wù)賬戶以及指導(dǎo)行政部門的會計準(zhǔn)則。在司法監(jiān)督（爭議解決）方面，合同訂立階段的爭議解決是通過投標(biāo)抗議，聯(lián)邦審計總署、聯(lián)邦索賠法院來解決。合同履行階段的爭議解決（索賠）則是合同申訴委員會（Board of Contract Appeals）或聯(lián)邦索賠法院負(fù)責(zé)。

綜上所述，美國公共采購制度的發(fā)展對我國推動公共采購進(jìn)一步發(fā)展的啟示如下：首先，迫切需要在政府采購政策層面實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，建立相關(guān)的機(jī)制或部門；其次，立法的重點(diǎn)從采購程序轉(zhuǎn)向公共采購合同的訂立和履行；再其次，在條例及采購程序?qū)用鎸?shí)現(xiàn)統(tǒng)一，降低交易成本；最后，建立統(tǒng)一、獨(dú)立的公共采購爭議解決機(jī)制，降低行政成本，與國際公共采購制度接軌。

（作者系國際關(guān)系學(xué)院公共市場與政府采購研究所所長，本文由本報記者牛向潔根據(jù)作者在“‘兩法合一’是深化政府采購制度改革必由之路”研討會上的發(fā)言整理而成，有刪減）

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