履約保證金該何去何從
【重點關(guān)注】
履約保證金該何去何從
——用發(fā)展與改革眼光看待履約保證金綜述
■ 本報記者 牛向潔
履約保證金是否應(yīng)該減免?減免之后是否會影響項目采購質(zhì)量?隨著政府采購領(lǐng)域優(yōu)化營商環(huán)境政策的推進(jìn),履約保證金收取問題成為業(yè)內(nèi)熱議的焦點。
為此,記者圍繞履約保證金是否應(yīng)該收取采訪了多方人士。受訪者的觀點可集中歸納為三點:第一,履約保證金有其存在價值,不應(yīng)盲目“一刀切”取消;第二,可據(jù)項目特點、市場狀況、履約周期長短等情況考慮減免履約保證金;第三,可采取保函方式繳納履約保證金。
設(shè)立履約保證金的法律依據(jù)及其作用
根據(jù)《中華人民共和國政府采購法實施條例》(以下簡稱《實施條例》)給出的定義,履約保證金是指,中標(biāo)或成交供應(yīng)商按照采購文件要求而向采購人或采購代理機(jī)構(gòu)提供的用以保障其履行合同義務(wù)的一種擔(dān)保,目的是促使中標(biāo)或成交供應(yīng)商全面履行與采購人或采購代理機(jī)構(gòu)訂立的合同,確保合同目標(biāo)的實現(xiàn)。
關(guān)于履約保證金的收取,《中華人民共和國政府采購法》和財政部《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》均沒有相關(guān)規(guī)定?!秾嵤l例》僅規(guī)定了履約保證金的形式和金額:“采購文件要求中標(biāo)或者成交供應(yīng)商提交履約保證金的,供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)以支票、匯票、本票或者金融機(jī)構(gòu)、擔(dān)保機(jī)構(gòu)出具的保函等非現(xiàn)金形式提交。履約保證金的數(shù)額不得超過政府采購合同金額的10%。”此外,《中華人民共和國政府采購法(修訂草案征求意見稿)》對履約保證金形式和金額的規(guī)定,與《實施條例》保持一致。
盡管我國現(xiàn)行的政府采購法律制度中沒有明確收取履約保證金的規(guī)定,但政府采購實踐中,收取履約保證金現(xiàn)象普遍。業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為,設(shè)立履約保證金的積極作用在于有助于擇優(yōu)選擇中標(biāo)或成交供應(yīng)商,有效預(yù)防和遏制供應(yīng)商在采購競爭階段為了中標(biāo)或成交而盲目虛假承諾、低價惡性競爭,然后在合同履行階段通過偷工減料、以次充好而獲取利潤的行為,防范合同履行風(fēng)險。
此外,設(shè)立履約保證金也是國際通行做法。例如,聯(lián)合國《采購指南》(6.1修訂版)中規(guī)定,可以向選定的供應(yīng)商索取履約保證金,以減輕供應(yīng)商不履約和違反合同義務(wù)的風(fēng)險。保證金和擔(dān)保通常以無條件和不可撤銷即期銀行保函的形式繳納。
多地鼓勵免收履約保證金或降低收取比例
2019年7月,財政部印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)政府采購公平競爭優(yōu)化營商環(huán)境的通知》,提出規(guī)范保證金收取和退還。隨后,各地在落實優(yōu)化營商環(huán)境政策中,普遍提出取消政府采購?fù)稑?biāo)保證金,鼓勵免收履約保證金或降低收取比例以及允許供應(yīng)商自主選擇以支票、匯票、保函等非現(xiàn)金形式繳納或提交保證金等舉措。
據(jù)記者不完全統(tǒng)計,當(dāng)前,上海、浙江、山東、湖北、河南、四川、江西、陜西、山西、云南、遼寧、寧夏、天津和深圳等地對履約保證金作出新規(guī)定,多地“鼓勵免收履約保證金或降低繳納比例”,少數(shù)地方規(guī)定“取消收取履約保證金”。記者多方了解到,鼓勵免收履約保證金或減少收取比例之所以成為不少省市優(yōu)化營商環(huán)境的一項舉措,是由于實踐中存在履約保證金收取、退還不規(guī)范等問題,致使供應(yīng)商流動資金長時間占壓,給供應(yīng)商帶來了一定負(fù)擔(dān)。
隨著部分地區(qū)免收履約保證金的政策落地,實踐中也暴露出供應(yīng)商不誠信、采購項目質(zhì)量不能保證等問題。由此引發(fā)了對“履約保證金是否應(yīng)該取消”“如何防范因免收履約保證金或降低繳納比例帶來的合同履行風(fēng)險”等問題的討論。
取消履約保證金須精細(xì)化管理
記者了解到,在財政部出臺促進(jìn)政府采購公平競爭優(yōu)化營商環(huán)境政策之前,浙江、上海等地已就減免履約保證金作出相關(guān)規(guī)定。減免履約保證金后,控制履約風(fēng)險的方式包括采取銀行保函等非現(xiàn)金形式收取及加強(qiáng)誠信體系建設(shè)等。
浙江省財政廳法規(guī)處處長張旭東在接受采訪時表示,浙江最初的考慮是取消履約保證金。從市場經(jīng)濟(jì)角度看,采購人還沒付錢,便要求供應(yīng)商新交一筆履約保證金,這不符合市場經(jīng)濟(jì)下買賣雙方權(quán)責(zé)對等、公平公正的做法?!袄碚撋?,對采購方來講,控制風(fēng)險最大的保障就是付貨款。在履約驗收合格之前,采購人不會將所有貨款付給供應(yīng)商。”
上海市政府采購中心秦志龍認(rèn)同張旭東關(guān)于履約保證金的看法,他認(rèn)為,政府采購是事后付款,即交貨以后才付款,或者是按進(jìn)度付款,對于采購人來說,取消履約保證金基本上風(fēng)險不大。
但東北某省政府采購監(jiān)管部門有關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為,政府采購項目,若取消履約保證金,供應(yīng)商沒有任何約束,對提供貨物、服務(wù)質(zhì)量和工程建筑質(zhì)量可能會產(chǎn)生一些負(fù)面影響,損害采購人權(quán)益。四川省聚信匯義科技有限公司經(jīng)理李磊在接受記者采訪時表示,取消履約保證金確實能給企業(yè)減負(fù),但作為企業(yè)來說,為了采購人能采購到優(yōu)質(zhì)的商品和服務(wù),某些項目有收取履約保證金的必要。
強(qiáng)制取消履約保證金也存在現(xiàn)實困境。目前,浙江沒有取消履約保證金而是鼓勵減免履約保證金。張旭東給出的理由是,他們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),如果強(qiáng)制取消履約保證金,采購人為了降低風(fēng)險,可能會把付款環(huán)節(jié)要求設(shè)置得更為分散、苛刻。如果這樣,不僅把政策調(diào)整帶來的不利又轉(zhuǎn)嫁回供應(yīng)商,同時又可能增加辦事流程和手續(xù),導(dǎo)致保護(hù)供應(yīng)商權(quán)益的政策目的落空。這樣的結(jié)果違背制定政策的初衷。
“設(shè)立履約保證金制度本身沒有問題,問題在于收取的形式?!蹦承畔⒓夹g(shù)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)劉姓負(fù)責(zé)人認(rèn)為,以現(xiàn)金形式繳納,會對企業(yè)產(chǎn)生較大負(fù)擔(dān),尤其是大型企業(yè)參與項目多,資金占用較大。通過現(xiàn)金形式收取履約保證金,供應(yīng)商增加的成本會變相轉(zhuǎn)嫁到采購人身上,導(dǎo)致政府采購價格虛高,反而增加了采購人成本。
“履約保證金的收取需要精細(xì)化管理”,在秦志龍看來,履約保證金收取與項目性質(zhì)有關(guān),應(yīng)根據(jù)不同的項目免收或少收,如涉及產(chǎn)品周期長的,履約保證金能夠為項目全生命周期管理提供保障。
綜上專家觀點:“一刀切”取消履約保證金并不可取,收取履約保證金應(yīng)通過銀行保函等非現(xiàn)金形式收取,同時也需要根據(jù)項目性質(zhì)等因素綜合考慮減免履約保證金。
履約保證金收取的探索
記者在采訪中發(fā)現(xiàn),目前部分省份雖然提出鼓勵免收履約保證金或降低繳納比例,但同時也提到,可根據(jù)項目特點、市場狀況、履約周期長短等情況綜合考慮。例如,浙江在相關(guān)通知文件中提出,鼓勵采購人根據(jù)項目特點、供應(yīng)商誠信等情況免收履約保證金或降低繳納比例,并促進(jìn)企業(yè)誠信體系建設(shè)。山東提出對于后付費項目,原則上不再收取履約保證金。河南、寧夏等地提出采購人要根據(jù)項目特點、市場狀況、周期長短等情況,綜合考慮是否收取履約保證金。廣西則鼓勵采購人在與中小微企業(yè)簽訂政府采購合同時,減少或免于收取履約保證金。遼寧規(guī)定采購人、采購代理機(jī)構(gòu)要支持企業(yè)使用保函替代保證金,可適當(dāng)減免收取中小企業(yè)的履約保證金。
“履約保證金是建立在互相不信任的基礎(chǔ)上,通過經(jīng)濟(jì)成本來制約供應(yīng)商行為,導(dǎo)致供應(yīng)商成本增大。這也表明由于社會信任度降低,增加了許多社會運行成本,所以多年來我們國家也在大力推行誠信體系建設(shè)。”中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院、公共資源交易研究中心教授王叢虎說。
記者通過調(diào)查了解到,當(dāng)前各地在減免履約保證金地探索中,普遍認(rèn)為保函形式是一種很好的替代手段。實踐中,為了減輕企業(yè)資金流困難,浙江規(guī)定,履約保證金不得高于政府采購合同金額的5%,并且可用保函替代,保函通過政采云平臺在線辦理,平均3分鐘即可完成,年化費率不超過1.8%。目前,上海僅根據(jù)采購人意愿收取履約保證金。上海建議采購人盡量不收或少收,確需收取的,收取比例最高不大于合同金額的10%,盡量采用銀行保函方式收取,并在招標(biāo)文件中明確是否收取及收取比例。多年來,上海沒有發(fā)現(xiàn)因減免履約保證金導(dǎo)致供應(yīng)商違約事件大量上升的情況。
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