智慧城市PPP子項目政府采購不能“好看不好吃”

【一家之言】

智慧城市PPP子項目政府采購不能“好看不好吃”

——智慧城市PPP子項目政府采購存在問題分析及改進建議

■ 孫建勇

政府和社會資本合作模式（以下簡稱“PPP模式”）與智慧城市建設的結(jié)合，有利于解決智慧城市建設的資金缺口問題，從而可以繼續(xù)推動各地智慧城市的建設和運營。但智慧城市通常由諸多子項目構(gòu)成，涉及技術(shù)領域多，建設運營時間長，一般都采用總體規(guī)劃、分步實施的方式推進。根據(jù)財政部《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》相關要求，在智慧城市PPP項目完成政府采購后，后續(xù)的子項目如何依法依規(guī)履行采購程序，國家和地方并沒有明確的規(guī)范和標準。目前不少地方要求特殊項目公司（又稱“SPV公司”）按《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）進行子項目的采購，但實踐中不可避免地帶來一些違反法律法規(guī)、提高交易成本、影響市場秩序的問題，應當引起政府采購監(jiān)管部門的重視。

我國PPP項目和智慧城市建設的現(xiàn)狀

PPP即政府和社會資本合作，是公共基礎設施建設運營的一種項目運作模式。該模式鼓勵私營企業(yè)、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設和運營，政府與社會資本之間基于提供產(chǎn)品和服務達成特許權(quán)協(xié)議，形成“利益共享、風險共擔、全程合作”的伙伴合作關系。在具體操作上，一般由政府針對具體項目特許新建一家項目公司即SPV公司，并對其提供扶持措施，SPV公司則負責進行項目的融資、建設和運營。在PPP的管理外包、特許經(jīng)營、私有化三大類運作方式中，我國PPP項目主要以特許經(jīng)營類為主，其中智慧城市建設又以BOT模式（建設—經(jīng)營—移交）占比最大，實際運作中往往摻雜了TOT（轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓）、ROT（重整—經(jīng)營—移交）模式。出于降杠桿、減負債、防風險的考慮，同時由于各地在PPP項目實際運作過程出現(xiàn)了不少問題，現(xiàn)PPP模式在全國部分地方已經(jīng)“叫?！?，原有的部分PPP項目也被規(guī)范、清理，但存量PPP項目仍然較多。

根據(jù)國家發(fā)改委等部門聯(lián)合印發(fā)的《關于促進智慧城市健康發(fā)展的指導意見》，智慧城市是運用物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、空間地理信息集成等新一代信息技術(shù)，促進城市規(guī)劃、建設、管理和服務智慧化的新理念和新模式。由于智慧城市建設資金需求大、技術(shù)要求高、運營管理難、更新升級快，政府自投自建困難較大，而PPP模式具有融資能力強、運作效率高、抗風險能力大等優(yōu)勢，因此PPP在智慧城市建設過程中發(fā)揮了較大助力。從全國分布來看，項目數(shù)量排在前幾位的有：湖南、新疆、山東、江蘇等。智慧城市項目一般包括多個子項目，主要有智慧基礎設施、智慧園區(qū)、智慧平臺、智慧政務、智慧停車、智慧水利、智慧環(huán)保、智慧醫(yī)療、智慧旅游、智慧農(nóng)業(yè)、智慧公安、智慧能源、智慧教育等。

各子項目再次實行政府采購的原因

智慧城市PPP項目成交后，一般都會由政府指定負責的部門與中標的社會資本方簽訂PPP項目合同，有的還在政府特許成立的SPV公司成立后，由SPV公司與中標社會資本方簽訂PPP項目合同。SPV公司多采用具有國資背景的、由政府直接控制的投資平臺公司（以下簡稱“平臺公司”）和社會資本方共同出資的方式成立，一般社會資本方出資比例較大，但平臺公司代表了當?shù)卣囊庵荆赟PV公司反而擁有較大的控制權(quán)甚至一票否決權(quán)。另一方面，社會資本方作為SPV公司的母公司，其根本目標是追求利潤最大化，因而在SPV公司運作過程中，必然與平臺公司方存在結(jié)構(gòu)性的利益沖突?？傮w來說，SPV公司很難實現(xiàn)股權(quán)制企業(yè)的現(xiàn)代化、規(guī)范化運作，在經(jīng)營管理、項目開發(fā)、資本運作等多方面容易受到諸多掣肘。

如前所述，智慧城市項目包含很多子項目，在建設過程中不可能一次性全面展開，只能采用總體規(guī)劃、分步實施的方式。在具體的子項目實施過程中，SPV公司需要再次面對采購程序的問題，這主要是因為：

第一，在PPP項目合同中，甲乙雙方關注的焦點是合作模式、項目總體情況、投資總額、合同期限以及基于上述內(nèi)容的雙方權(quán)利義務等，對智慧城市子項目的約定往往僅限于項目名稱、投資額度及概要設計，不可能對各個子項目達成具體詳細的約定。

第二，在制訂總體規(guī)劃時，對各個子項目一般以初步設計為主，在子項目真正實施時還需要進行深化設計，同時，由于實際情況的變化、技術(shù)和產(chǎn)品的升級，深化設計過程中很可能對原設計方案進行調(diào)整、補充、升級。

第三，政府作為實際的項目受益者和所有者，必然要對子項目建設的目標和投入產(chǎn)出等情況進行全方位的考慮，很可能根據(jù)實際情況和項目實施時主要領導的思路對子項目的建設需求進行較大幅度的調(diào)整。

第四，PPP項目中社會資本方的收入，不管是采用可行性缺口補助、使用者付費還是政府付費的方式，歸根結(jié)底使用的是財政資金，政府出于對財政資金使用情況監(jiān)管的需要，必然要采取一定的手段對子項目的采購過程進行規(guī)范和管理。

第五，由于政府和社會資本方在信息技術(shù)知識、商品和服務價格方面存在較嚴重的信息不對稱，政府方面完全有理由懷疑SPV公司提出的子項目造價的合理性，從而需要通過一定的程序來確定合理的采購價格。

基于以上因素，筆者認為有兩個核心問題，即子項目的深化設計是否合理（尤其是增加了預算的情況下），以及對子項目最終價格的認定是否合理。對于第一個問題，實踐中一般采用專家論證的方式予以解決，而對于第二個問題，目前通行的做法，一是由財政部門進行投資評審，二是要求SPV公司按照《政府采購法》的要求，履行政府采購程序以確定最后的成交價格。對于非工程類的，以商品、服務為主的項目，采用投資評審很難科學評定價格，此時按法定程序?qū)嵭姓少彵愠蔀橹腔鄢鞘蠵PP子項目采購唯一的渠道。

各子項目實施政府采購存在的問題

企業(yè)依照或參照《政府采購法》進行商品或服務的采購是企業(yè)的自主行為，有利于保證企業(yè)運營管理的機制化、合規(guī)化，不少國有企業(yè)甚至民營企業(yè)都在某些項目采購中這樣做。但是，在智慧城市PPP項目成交后，政府要求SPV公司對后續(xù)建設過程中的子項目再按照政府采購流程辦理，卻不可避免地帶來一系列問題。

第一，違反《中華人民共和國民法典》合同編。PPP項目合同（總合同）一旦生效，合同雙方在法律上是平等的民事主體，雙方均有義務履行合同，促成合同目標的實現(xiàn)。智慧城市PPP項目雖然包含很多子項目，且子項目不大可能在總合同中詳細約定，但此時總合同在系列合同中相當于起到綱領性的作用，非經(jīng)雙方同意，后續(xù)合同原則上不得違背這個總合同。智慧城市PPP項目合同范圍內(nèi)的各個子項目應當由誰來建設、運營，在這個總合同中應事先約定，否則社會資本方無法保證其合理利潤?，F(xiàn)政府方面要求對子項目再次實施政府采購，也就意味著子項目的中標人是不確定的，這顯然違反了總合同，甚至造成總合同的核心目標無法實現(xiàn)，原來約定的合同標的成為空談。

第二， 使《政府采購法》的相關規(guī)定流于形式。如前所述，SPV公司在對子項目實施政府采購時，事實上必須保證社會資本相關公司中標，在這里政府采購完全流于形式而不具實質(zhì)意義。實際操作中，社會資本方或另行成立注冊的若干家公司，或以母公司名義參與投標，政府采購的結(jié)果則必須是母公司或其他子公司中標，操作手法則會涉及圍標、串標等直接違反法律規(guī)定的行為。在這種操作模式下，《政府采購法》的相關規(guī)定形同虛設。

第三，容易引起合同糾紛。在實施子項目政府采購中，由于增加了新的采購程序，而政府采購程序又有其硬性規(guī)定，這就很可能造成子項目采購合同與PPP項目總合同存在較大差異，尤其是在建設周期、服務期限、付款方式等方面，從而導致子項目建設運營過程中產(chǎn)生雙方到底該執(zhí)行哪個合同的問題。這就增加了項目失敗的風險，同時也帶來相應的違約責任追究的法律問題和項目失敗帶來的社會問題。

第四，提高了財務成本，降低了效率。由以上分析可以看出，實施政府采購流程對智慧城市PPP項目的子項目進行采購，僅僅是從形式上而不能從實質(zhì)上解決問題。引入政府采購要解決的最核心問題是，如何確定子項目的合理價格，但在結(jié)果已然確定的情況下，自然并不能引導出價格合理的結(jié)果。事實上，引入政府采購流程反而增加了SPV公司的財務成本，降低了子項目建設的效率，而這部分增加的成本，所謂“羊毛出在羊身上”，最終還是要由財政資金來買單。

各子項目采購的建議

從上述分析可以看出，用政府采購的辦法來解決智慧城市PPP項目成交后的子項目采購問題，有搞形式主義的嫌疑。在此過程中，政府不但不能事實上對子項目的建設（尤其是價格）進行更加科學的監(jiān)管，反而增加了財務成本，同時社會資本所屬企業(yè)也付出了降低工作效率、提高運營成本的代價。在投資評審無法對子項目價格給出明確結(jié)論的情況下，筆者建議可試行以下方法實施智慧城市PPP子項目采購。

要求子項目建設的承建單位按智慧城市PPP項目合同（總合同）的約定執(zhí)行，不再執(zhí)行政府采購程序來選擇和確定承建單位。

對于子項目技術(shù)方案的合理性，可按傳統(tǒng)方法組織專家論證，如方案變化較大，除了對方案的可行性、必要性進行詳細論證外，還可由相關政府部門直接對技術(shù)方案進行招標，再交由總合同確定的承建單位實施。

對于子項目價格的確定，在子項目技術(shù)方案已經(jīng)確定后，由智慧城市建設的政府主管部門組織政府采購，由有資質(zhì)、有實力的價格咨詢公司或機構(gòu)出具價格意見。在實際操作中，為提高效率、防止串通，也可通過政府采購或其他合法形式，指定在一定期限內(nèi)有資質(zhì)和實力的幾家單位，對各個子項目提出合理的價格咨詢意見，再由政府主管部門結(jié)合各家單位提供的意見，形成子項目最終價格的結(jié)論。

不可否認，目前PPP項目在各地執(zhí)行過程中遇到了各種困難，但在PPP項目存量依然很大的情況下，我們需要研究如何合法合理地解決問題，使PPP項目更好地落地，實現(xiàn)其推進經(jīng)濟發(fā)展繁榮、更好服務人民群眾的初衷。從這個意義上講，本文提出的上述解決智慧城市PPP子項目采購問題的建議，雖失之粗放疏淺，但也不悖初心，希望能為業(yè)界提供一定參考。

（作者系湖南省寧鄉(xiāng)市政府采購評審專家）

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