促進(jìn)社會(huì)代理機(jī)構(gòu)從“量變”走向“質(zhì)變”

促進(jìn)社會(huì)代理機(jī)構(gòu)從“量變”走向“質(zhì)變”

——北京市政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)情況調(diào)研綜述

■ 孫睿

自2015年起，財(cái)政部已連續(xù)組織開展了5次全國(guó)聯(lián)動(dòng)代理機(jī)構(gòu)監(jiān)督檢查，這在規(guī)范政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)行為，加強(qiáng)政府采購(gòu)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，進(jìn)一步優(yōu)化政府采購(gòu)營(yíng)商環(huán)境等方面都發(fā)揮了重要作用。今年，財(cái)政部要求組織開展全國(guó)政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)監(jiān)督評(píng)價(jià)工作，原代理機(jī)構(gòu)監(jiān)督檢查工作不再單獨(dú)開展。

筆者近年來(lái)負(fù)責(zé)北京代理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查工作和今年的監(jiān)督評(píng)價(jià)工作，在進(jìn)行該項(xiàng)工作中，發(fā)現(xiàn)了一些共性問題，并有一些所思所想，現(xiàn)與業(yè)界同行共享。（本文所述代理機(jī)構(gòu)為社會(huì)代理機(jī)構(gòu)。）

   政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的定位

日常工作中，我們總說(shuō)政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，其具體含義和職能是什么呢？

《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》第十四條中明確“政府采購(gòu)當(dāng)事人是指在政府采購(gòu)活動(dòng)中享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的各類主體，包括采購(gòu)人、供應(yīng)商和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)等”。

《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第十二條中明確“政府采購(gòu)法所稱采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，是指集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)和集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)以外的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)……集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)以外的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，是從事采購(gòu)代理業(yè)務(wù)的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)”。

而“中介機(jī)構(gòu)”是指依法通過專業(yè)知識(shí)和技術(shù)服務(wù)，向委托人提供公正性、代理性、信息技術(shù)服務(wù)性等中介服務(wù)的機(jī)構(gòu)。

其中“集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)以外的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，是從事采購(gòu)代理業(yè)務(wù)的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)”，統(tǒng)稱為社會(huì)政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱“政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)”），政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)作為政府采購(gòu)活動(dòng)的當(dāng)事人，通過自身的專業(yè)知識(shí)和技術(shù)，為采購(gòu)人提供信息技術(shù)性服務(wù)?？梢姡少?gòu)代理機(jī)構(gòu)的專業(yè)知識(shí)和技術(shù)是其存在及開展業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)。筆者認(rèn)為，一家代理機(jī)構(gòu)的專業(yè)知識(shí)和技術(shù)，就是其公司內(nèi)部所有專職人員的知識(shí)和技術(shù)的總和。

   政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀

對(duì)于政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)行業(yè)現(xiàn)狀，自2014年財(cái)政部啟動(dòng)政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的“放管服”改革以來(lái)，財(cái)政部停止了政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定工作，取消了審批制的資格門檻和審核、復(fù)核環(huán)節(jié)，實(shí)行方便快捷的登記制。據(jù)統(tǒng)計(jì)，資格認(rèn)定取消前，全國(guó)政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)共有3494家，資格認(rèn)定取消后，全國(guó)代理機(jī)構(gòu)超過31470家（中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)官方數(shù)據(jù)，截至2021年8月23日）。7年時(shí)間，政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)數(shù)量增長(zhǎng)了近8倍。

隨著政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)數(shù)量“井噴式”增長(zhǎng)，“一人公司”“夫妻店”“干一單就撤”等現(xiàn)象層出不窮。此外，代理機(jī)構(gòu)水平良莠不齊，重視程序代理，忽視專業(yè)化發(fā)展，代理人員素質(zhì)較差等問題也逐漸凸顯。雖然2018年財(cái)政部印發(fā)《政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》，努力促進(jìn)政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)規(guī)范發(fā)展，但“兼職”“掛靠”等問題依然沒能從源頭上得到解決。

對(duì)于北京市政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀，筆者從三個(gè)方面進(jìn)行了歸納總結(jié)。

一是整體執(zhí)業(yè)情況。截至2021年8月23日，北京市完成備案的代理機(jī)構(gòu)已有801家，其中正式開展政府采購(gòu)代理業(yè)務(wù)的有387家，通過備案的專職從業(yè)人員6000多人。2020年共計(jì)代理政府采購(gòu)項(xiàng)目24000多個(gè)，項(xiàng)目總金額580余億元。但在所有代理業(yè)務(wù)當(dāng)中，地方企業(yè)項(xiàng)目代理業(yè)務(wù)占40%左右，軍隊(duì)項(xiàng)目代理業(yè)務(wù)占20%左右，工程類項(xiàng)目代理業(yè)務(wù)占10%左右，政府采購(gòu)項(xiàng)目代理業(yè)務(wù)僅占10%左右。

二是市區(qū)兩級(jí)情況。市區(qū)兩級(jí)采購(gòu)人在選取政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)出不同特點(diǎn)。市級(jí)單位采購(gòu)人選取政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)時(shí)更偏向于整體實(shí)力強(qiáng)、代理業(yè)績(jī)高的大型國(guó)企或綜合型代理機(jī)構(gòu)，并通過公開遴選或入圍的方式進(jìn)行。區(qū)級(jí)單位采購(gòu)人選取政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)時(shí)往往更偏向于就近、方便溝通等便利條件。逐漸形成區(qū)里的代理機(jī)構(gòu)接不了市級(jí)單位的業(yè)務(wù)，大型的代理機(jī)構(gòu)很少接到區(qū)級(jí)單位的業(yè)務(wù)，甚至出現(xiàn)少數(shù)代理機(jī)構(gòu)壟斷某區(qū)大部分項(xiàng)目的局面。

三是不同類型公司情況。目前在北京執(zhí)業(yè)的政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)中，純國(guó)有企業(yè)僅9家（占比為2.3%），純私營(yíng)企業(yè)109家（占比為28.2%），其他有限責(zé)任公司269家（占比為69.5%）。其中90%以上公司（工程管理、造價(jià)、咨詢類等）的政府采購(gòu)業(yè)務(wù)僅占其業(yè)績(jī)的20%，甚至不到20%。完全承接政府采購(gòu)業(yè)務(wù)的代理機(jī)構(gòu)數(shù)量占比約6%，其中約4%的代理機(jī)構(gòu)為年代理數(shù)量較少的微型機(jī)構(gòu)（相關(guān)數(shù)據(jù)依據(jù)北京今年現(xiàn)場(chǎng)檢查的100家政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)實(shí)際情況測(cè)算）。

   政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)監(jiān)管工作中存在的主要問題

多而不全。從數(shù)據(jù)看，北京市政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的數(shù)量足以支撐全部政府采購(gòu)項(xiàng)目（平均每年每個(gè)代理機(jī)構(gòu)承接不到70個(gè)項(xiàng)目）。但是目前代理機(jī)構(gòu)能為采購(gòu)人提供的服務(wù)內(nèi)容不夠全面，僅停留于寫寫招標(biāo)文件，組織一下招標(biāo)流程等基礎(chǔ)層面，這與政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)專業(yè)化轉(zhuǎn)型的要求，與為采購(gòu)人提供前期咨詢、中期服務(wù)、后期標(biāo)后管理的實(shí)際需求相距甚遠(yuǎn)。例如，在現(xiàn)場(chǎng)檢查中，一家央企的注冊(cè)人數(shù)為108人，實(shí)際工作人員超過150人，但僅有11人從事政府采購(gòu)代理業(yè)務(wù)，每年代理政府采購(gòu)類項(xiàng)目數(shù)量超300個(gè)，僅寫標(biāo)書、組織開標(biāo)就足以讓這11個(gè)專職人員忙得不可開交，導(dǎo)致根本無(wú)暇為采購(gòu)人再提供更多、更全面的服務(wù)。

大而不精。執(zhí)業(yè)的387家政府代理機(jī)構(gòu)中，注冊(cè)人數(shù)超過50人的公司有113家，注冊(cè)人數(shù)超過20人的公司有183家，注冊(cè)人數(shù)超過10人的公司有254家，尤其是工程類兼營(yíng)政府采購(gòu)代理業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)，公司實(shí)際員工很多，但是真正掌握政府采購(gòu)知識(shí)，能夠獨(dú)立開展政府采購(gòu)代理業(yè)務(wù)的人數(shù)可能只有幾個(gè)人。某私營(yíng)工程管理公司，公司注冊(cè)人數(shù)300多人，從事政府采購(gòu)代理業(yè)務(wù)12人，年代理政府采購(gòu)項(xiàng)目近200個(gè)，但公司中的5個(gè)專職人員都回答不了北京市政府采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)限額等基本問題。

小而不專。多數(shù)小型政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，雖然公司有5或5人以上參與工作，但這幾個(gè)人中還有從事行政、財(cái)務(wù)甚至后勤工作的，實(shí)際可能僅1至2個(gè)人做過或聽說(shuō)過政府采購(gòu)代理業(yè)務(wù)，卻仍然敢冒著法律風(fēng)險(xiǎn)執(zhí)業(yè)。某小型代理機(jī)構(gòu)，僅5人參與社保，其中2人掛靠，在創(chuàng)業(yè)公司園區(qū)租用3個(gè)工位，用3臺(tái)電腦，去年就代理了12個(gè)、預(yù)算金額總計(jì)3000多萬(wàn)元的政府采購(gòu)項(xiàng)目，經(jīng)實(shí)際考察驗(yàn)證可知，該公司的專業(yè)執(zhí)業(yè)水平較低。

   下一步主要工作方向及建議

引導(dǎo)推進(jìn)政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)專業(yè)化轉(zhuǎn)型。依照《深化政府采購(gòu)制度改革方案》及財(cái)政部提出的具體改革目標(biāo)和實(shí)施路徑，引導(dǎo)政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)深入到采購(gòu)人前期的采購(gòu)需求、采購(gòu)計(jì)劃編制、采購(gòu)意向公開等環(huán)節(jié)，為采購(gòu)人提供市場(chǎng)調(diào)研、風(fēng)險(xiǎn)把控等前期咨詢服務(wù)。進(jìn)一步加強(qiáng)硬件設(shè)施條件建設(shè)、持續(xù)推進(jìn)電子化招標(biāo)，確保招投標(biāo)環(huán)節(jié)規(guī)范進(jìn)行。鼓勵(lì)政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)增加績(jī)效管理、采購(gòu)人員培訓(xùn)、標(biāo)后管理等后期綜合服務(wù)，擴(kuò)大市場(chǎng)需求，明確政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)良性發(fā)展。

加強(qiáng)信息化監(jiān)管手段建設(shè)。北京推出的“北京市政府采購(gòu)管理服務(wù)平臺(tái)”（以下簡(jiǎn)稱“平臺(tái)”）在過去兩年中為政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管提供了有力的信息化手段，實(shí)現(xiàn)了代理機(jī)構(gòu)信息、代理項(xiàng)目信息進(jìn)展情況實(shí)時(shí)可見，節(jié)約了大量的監(jiān)管人力、物力成本。下一步應(yīng)不斷豐富平臺(tái)功能，引入更多數(shù)據(jù)支持，實(shí)現(xiàn)更多自動(dòng)化監(jiān)管工具，比如增加代理機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)信息及專職人員信息的自動(dòng)化校驗(yàn)、專職人員培訓(xùn)考試等內(nèi)容，有利于進(jìn)一步規(guī)范和提高政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)水平。

（作者單位：北京市財(cái)政局）

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