打破技術(shù)語言壁壘實現(xiàn)采購需求“書同文”

【建言獻策·政府采購標準化建設】

打破技術(shù)語言壁壘實現(xiàn)采購需求“書同文”

——淺談政府采購技術(shù)要求標準

■ 韓露

標準化是政府采購行業(yè)一個經(jīng)久不衰的課題。近期，中共中央、國務院印發(fā)了《國家標準化發(fā)展綱要》，其中第二十八款內(nèi)容提到，“完善認證認可、檢驗檢測、政府采購、招投標等活動中應用先進標準機制，推進以標準為依據(jù)開展宏觀調(diào)控、產(chǎn)業(yè)推進、行業(yè)管理、市場準入和質(zhì)量監(jiān)管”。這對政府采購標準化提出了更高的要求，也引發(fā)了關于政府采購標準化的進一步討論。什么是政府采購標準？采購需求與標準的關系是什么？標準化難點在哪里？萬物皆可標準化？下文，筆者將帶著這些問題，淺談政府采購技術(shù)要求標準的概念、要素、應用探索及其局限性。

技術(shù)要求標準是政府采購各類標準的前提和基礎

標準的基本概念。根據(jù)GB/T 20000.1-2014《標準化工作指南第1部分:標準化和相關活動的通用術(shù)語》條目5.3中對標準描述為：“通過標準化活動，按照規(guī)定的程序經(jīng)協(xié)商一致制定，為各種活動或其結(jié)果提供規(guī)則、指南或特性，供共同使用和重復使用的一種文件?！睒藴实闹贫ê皖愋桶词褂梅秶鷦澐钟袊H標準、區(qū)域標準、國家標準、專業(yè)標準、地方標準、企業(yè)標準；按內(nèi)容劃分有基礎標準、產(chǎn)品標準、輔助產(chǎn)品標準、原材料標準、方法標準；按成熟程度劃分有法定標準、推薦標準、試行標準、標準草案。

政府采購實務中的標準。在政府采購日常實務中，集中采購機構(gòu)會接觸到大量的標準，比如，從采購人執(zhí)行政策角度看有《中央預算單位政府集中采購目錄及標準（2020年版）》《中央行政單位通用辦公設備配置標準》《批量集中采購配置參考標準》等，供應商生產(chǎn)制造角度有各類產(chǎn)品行業(yè)國家標準、《商品包裝政府采購需求標準（試行）》《快遞包裝政府采購需求標準（試行）》等，而這兩方面標準都會集中體現(xiàn)在采購文件中。

采購需求與標準的關系。財政部印發(fā)的《政府采購需求管理辦法》中，通篇共提及“標準”18次，可分為兩類：一類是采購需求內(nèi)容，如“技術(shù)要求是指對采購標的的功能和質(zhì)量要求，包括性能、材料、結(jié)構(gòu)、外觀、安全，或者服務內(nèi)容和標準等”“采購需求可以直接引用相關國家標準、行業(yè)標準、地方標準等標準、規(guī)范”；另一類是執(zhí)行環(huán)節(jié)的要求，如“交付標準”“驗收標準”等。其中，采購需求內(nèi)容中的“標準”主要是指采購標的的技術(shù)要求標準，也是后續(xù)交付、驗收環(huán)節(jié)等相關標準的基礎。而形成標準的前提是通用性和重復性需求，最典型的就是通用辦公設備。

政府采購技術(shù)要求標準現(xiàn)狀及問題

《政府采購需求管理辦法》中明確，“采購人對采購需求管理負有主體責任”。 各采購人以及負責組織框架協(xié)議采購項目的集采機構(gòu)在編制采購文件時，主要從本單位的使用需求和信息系統(tǒng)建設情況出發(fā)，沒有形成整體的技術(shù)要求標準。目前，政府采購技術(shù)要求標準現(xiàn)狀及問題可概括為以下三個方面：

第一，采購需求相似但技術(shù)要求“百花齊放”。除科研、繪圖、醫(yī)療及地質(zhì)勘探等特殊場景外，政府采購行政辦公對于臺式計算機、便攜式計算機、打印機等辦公設備的需求是十分類似的。但是，這些需求的采購過程和結(jié)果卻是非常分散的。以辦公設備類需求為例，每年有大量的單獨委托項目和各地自建電子賣場或協(xié)議供貨平臺組織采購，采購人和集采機構(gòu)在重復勞動編寫采購文件，供應商在重復勞動參與多個采購項目投標，且這些采購項目在編制采購文件技術(shù)要求時也各不相同，造成供應商在參與投標時要分別去理解采購文件的需求內(nèi)容，同一款產(chǎn)品在不同的采購文件下很可能會得到不同的評價。

第二，中標結(jié)果充分公示但無整理分析。根據(jù)政府采購關于信息公開的各項要求，加上各地電子化采購平臺的發(fā)展，政府采購信息已基本實現(xiàn)全面公開。這些信息體現(xiàn)在電子賣場網(wǎng)站上、體現(xiàn)在中標公告里、體現(xiàn)在招標項目電子檔案里?？梢哉f，政府采購信息目前是全面的，卻也是零散的、碎片化的，難以統(tǒng)計分析，更多是起到留痕備查的作用。公眾可以針對某單位某一筆交易去查詢采購結(jié)果，卻無法得知政府采購市場某一類產(chǎn)品的采購需求集中在哪些配置上以及無法得知產(chǎn)品的成交價格是否合理。海量的數(shù)據(jù)擺在那里卻因為沒有統(tǒng)一的標準而無法統(tǒng)計分析，造成了嚴重的數(shù)據(jù)浪費。

第三，同類產(chǎn)品成交價格不可比。提到政府采購，大家最關心的還是價格，在試圖判斷價格是否合理時才發(fā)現(xiàn)，民用市場不可比、政采市場找不到同型號產(chǎn)品、同配置產(chǎn)品僅靠人工難以劃分，歸根結(jié)底是因為缺乏比價的基礎——統(tǒng)一的技術(shù)要求標準。因此，政府采購市場亟須分門別類建設通用品目產(chǎn)品的技術(shù)要求標準。

技術(shù)要求標準的要素和特點

前文提到“標準”的概念，其本質(zhì)是“供共同使用和重復使用的一種文件”，通用品目產(chǎn)品的技術(shù)要求是典型的“供共同使用”和“重復使用”案例。建立技術(shù)要求標準就是要考慮各類采購需求和采購場景，在個性中找共性，打破技術(shù)語言壁壘，實現(xiàn)采購需求的“書同文”。技術(shù)要求標準應該具有客觀性、通用性、符合行業(yè)共識等特點，并且包含以下5個要素：

第一，區(qū)分品目的定義類指標。市場上，有很多產(chǎn)品的分類并沒有嚴格的劃分，比如多功能一體機與復印機、臺式計算機與圖形工作站、電視機與智慧屏等等，個人購物時因為完全取決于個人偏好，所以對分類要求并不敏感。但是，由于在評審過程中，評審委員會只能依據(jù)采購文件的評審因素來評審，如果沒有能夠分門別類的實質(zhì)性要求作為篩選條件，就可能出現(xiàn)被供應商“鉆空子”的情況，這點在軟件產(chǎn)品采購項目中尤為突出。因此，技術(shù)要求標準首先要確定能夠判斷某一產(chǎn)品是否屬于該類品目的核心定義類指標。

第二，劃分配置的關鍵性指標。同一類產(chǎn)品價格千差萬別，我們常說“貴有貴的道理”，關鍵性指標就是這“貴的道理”。以臺式計算機為例，關鍵性指標就是“CPU”“硬盤類型”“硬盤容量”“內(nèi)存容量”“顯卡類型”等，這些指標的排列組合構(gòu)成了能夠區(qū)分臺式計算機需求檔次的配置，整體反映產(chǎn)品的功能。

第三，完善需求的描述性指標。在采購實務中采購經(jīng)辦人最怕遇到“我要一臺復印機”這樣模糊的需求。因為，政府采購文件中不能出現(xiàn)排他性、歧視性條款，更不能指定品牌型號，需要經(jīng)辦人通過強大的專業(yè)知識將抽象的需求轉(zhuǎn)為既能夠滿足使用部門需求，又符合政府采購政策要求。同時，供應商又能夠理解的技術(shù)要求標準。因此，除了上述提到的定義類指標和關鍵性指標之外，還要有類似外觀尺寸、顏色、包裝清單等雖不直接體現(xiàn)產(chǎn)品性能，卻很可能引起履約糾紛的指標。上述就是描述性指標，描述性指標越詳細越接近采購需求，也越能減少驗收、履約糾紛。

第四，體現(xiàn)合規(guī)的政策功能性指標。政府采購市場區(qū)別于民用市場的一項重要特點就是發(fā)揮政策功能。因此，在技術(shù)要求標準中還應該體現(xiàn)諸如節(jié)能、環(huán)保、扶持中小企業(yè)等政策功能性指標。

第五，滿足信息結(jié)構(gòu)化的屬性值。目前，各地政府采購電子賣場、協(xié)議供貨和單獨委托項目投標文件中的產(chǎn)品信息通常是供應商自行輸入的文本信息，由于缺乏統(tǒng)一的編寫要求，往往會出現(xiàn)同一個信息有多種表述方式的情況，比如“I7-11700K”“英特爾 酷睿 i7-11700K處理器”“Intel Core i7-11700K Processor”其實是同一款CPU型號。這樣的差異人工容易判斷，但系統(tǒng)卻很難識別，一旦產(chǎn)品數(shù)量增多或者產(chǎn)品跨平臺，系統(tǒng)就無法判斷哪些商品該屬于同一配置，進而無法對同配置商品進行價格比較。因此，要實現(xiàn)整個政府采購市場同配置商品價格可比，就需要打破各個電子化平臺的信息壁壘，而技術(shù)要求標準的屬性值就是打破壁壘實現(xiàn)政府采購商品“書同文”的語言基礎。

技術(shù)要求標準的制定

在了解政府采購技術(shù)要求標準現(xiàn)狀及存在的問題，分析技術(shù)要求標準的要素和特點后，那么，如何來制定技術(shù)要求標準的呢？

首先，應匯總、分析采購人使用需求。制定技術(shù)要求標準的最終目的是在滿足采購人需求的前提下買到“物有所值”的產(chǎn)品。因此，采購人的需求才是核心。通過與采購單位使用人、采購經(jīng)辦人和財務人員的座談等方式，充分聽取采購人的意見建議，了解實際使用人最在意的產(chǎn)品功能，可能出現(xiàn)驗收糾紛的問題點等，并將這些意見建議體現(xiàn)在技術(shù)要求標準中。

其次，要征求行業(yè)內(nèi)供應商及專家意見。生產(chǎn)廠商是最了解產(chǎn)品和行業(yè)的，也是對歧視性、排他性指標最敏感的，借助供應商的力量能夠快速、有效地建立起某一類品目的技術(shù)要求標準草案，并在多輪征求意見后逐步剔除有礙公平競爭的因素。然后，經(jīng)專家論證正式生成該品目的技術(shù)要求標準。

最后，要實行動態(tài)管理技術(shù)要求標準及屬性值庫。各類品目產(chǎn)品一直在不斷更新?lián)Q代，技術(shù)要求標準也要隨著行業(yè)的發(fā)展不斷補充、調(diào)整。技術(shù)要求標準需要建立一個供應商及時反饋、審核關口唯一、屬性值唯一的動態(tài)管理機制，以保證技術(shù)要求標準的客觀、全面、有效。

中央國家機關政府采購中心關于技術(shù)要求標準的探索

通過上述分析可知，技術(shù)要求標準的制定需要同時對采購需求和相關行業(yè)信息都十分了解且掌握大量實際交易數(shù)據(jù)，而集中采購機構(gòu)在這方面具有天然優(yōu)勢。中央國家機關政府采購中心（以下簡稱“國采中心”），作為中央國家機關集中采購機構(gòu)，一直在標準化道路上不斷前進，目前已形成多層級采購人庫、供應商庫，以及依托于中央國家機關政府采購電子賣場（以下簡稱“電子賣場”）的技術(shù)要求標準參數(shù)庫和標準商品庫。目前，已形成包含22個一級品目89個二級品目459個三級品目，2731個指標和4697個屬性值（適配關鍵性指標）的技術(shù)要求標準庫，以及包含81萬余款商品的標準商品庫。在此基礎上，國采中心繼續(xù)在鼓勵競爭和價格監(jiān)測方面做了以下探索：

一是創(chuàng)新設置比價、反拍交易模式，在標準商品庫范圍內(nèi)鼓勵二次競爭。如采購人想實現(xiàn)同配置跨品牌競爭，采購人在選擇商品時只需要簡單勾選多個關鍵性指標，系統(tǒng)就可以快速篩選出符合其需求的產(chǎn)品。采購人任選三個不同品牌的商品即可發(fā)起比價，比價需求公告即刻發(fā)布在電子賣場平臺，符合需求條件的供應商均可參與競爭。如采購人只想選某一個固定型號商品也可發(fā)起反拍，進行代理商之間的競爭。電子化采購平臺，一方面可快速實現(xiàn)采購人的競爭需求；另一方面也便利供應商參與政府采購競爭，尤其是小微企業(yè)零成本參與到政府采購市場中。而這些交易模式能夠有效實現(xiàn)的前提，都基于技術(shù)要求標準的統(tǒng)一。

二是分析成交數(shù)據(jù)，總結(jié)歸納采購人需求集中的配置參數(shù)。自2020年1月16日試運行以來，國采中心電子賣場已生成18萬余筆訂單，每一筆訂單背后都是采購人真實的采購需求。有了標準商品庫，國采中心不但能了解采購人買了什么品牌、什么型號的產(chǎn)品，更重要的是，能了解到采購人需要的是什么功能，用來滿足什么樣的應用場景。通過大數(shù)據(jù)分析，可以看出，科研機構(gòu)在意高端CPU的運算能力，一般行政辦公環(huán)境喜歡雙面打印功能，高校更傾向于選擇性價比高的單面打印機等等。下一步，國采中心也將在數(shù)據(jù)分析的基礎上，針對不同應用場景設計符合各類采購人的配置需求。

三是價格監(jiān)測與采購預警。政府采購領域一直在追求價格合理，任何一種采購方式都離不開價格評審，但是進行價格比較的前提一定是技術(shù)要求標準的統(tǒng)一。電子賣場對所有訂單信息全流程留痕，除記錄采供雙方基本信息和訂單各階段時間節(jié)點外，還會關聯(lián)標準商品庫。國采中心利用積累的成交數(shù)據(jù)，形成價格監(jiān)測模型，測算同配置產(chǎn)品的參考價，為采購人編制預算提供參考，攔截超高供應商報價，引導采供趨向“物有所值”。

技術(shù)要求標準的局限性

《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號）、《政府采購需求管理辦法》都在強調(diào)采購需求和評審因素的客觀、可量化，在編制采購文件實務工作中，采購人和集采機構(gòu)也把主要精力放在技術(shù)要求上。但實際上，評價一個商品時除了技術(shù)指標、價格外，還有無法客觀、難以量化的產(chǎn)品性能、服務質(zhì)量以及無法在采購環(huán)節(jié)即刻體現(xiàn)出來的產(chǎn)品全生命周期的故障率、維修能力等。大部分時候，產(chǎn)品的真實使用體驗不是技術(shù)指標“1+1=2”，而是“1+1＞2”或者“1+1＜2”，這“＞”或者“＜”就是技術(shù)要求標準的局限性，也是未來標準化要探討的課題。

財政部即將出臺的框架協(xié)議管理辦法對采購人和集采機構(gòu)都會提出更高的采購需求要求，對國采中心來說，既是機遇也是挑戰(zhàn)。國采中心將在電子賣場標準商品庫的基礎上，合理劃分配置、設置技術(shù)要求標準，努力篩選出符合各類采購人需求的“物有所值”的產(chǎn)品，積極發(fā)揮集采機構(gòu)的平臺作用。

（作者單位：中央國家機關政府采購中心）

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