打破技術(shù)語言壁壘實現(xiàn)采購需求“書同文”
【建言獻策·政府采購標準化建設】
打破技術(shù)語言壁壘實現(xiàn)采購需求“書同文”
——淺談政府采購技術(shù)要求標準
■ 韓露
標準化是政府采購行業(yè)一個經(jīng)久不衰的課題。近期,中共中央、國務院印發(fā)了《國家標準化發(fā)展綱要》,其中第二十八款內(nèi)容提到,“完善認證認可、檢驗檢測、政府采購、招投標等活動中應用先進標準機制,推進以標準為依據(jù)開展宏觀調(diào)控、產(chǎn)業(yè)推進、行業(yè)管理、市場準入和質(zhì)量監(jiān)管”。這對政府采購標準化提出了更高的要求,也引發(fā)了關于政府采購標準化的進一步討論。什么是政府采購標準?采購需求與標準的關系是什么?標準化難點在哪里?萬物皆可標準化?下文,筆者將帶著這些問題,淺談政府采購技術(shù)要求標準的概念、要素、應用探索及其局限性。
技術(shù)要求標準是政府采購各類標準的前提和基礎
標準的基本概念。根據(jù)GB/T 20000.1-2014《標準化工作指南第1部分:標準化和相關活動的通用術(shù)語》條目5.3中對標準描述為:“通過標準化活動,按照規(guī)定的程序經(jīng)協(xié)商一致制定,為各種活動或其結(jié)果提供規(guī)則、指南或特性,供共同使用和重復使用的一種文件?!睒藴实闹贫ê皖愋桶词褂梅秶鷦澐钟袊H標準、區(qū)域標準、國家標準、專業(yè)標準、地方標準、企業(yè)標準;按內(nèi)容劃分有基礎標準、產(chǎn)品標準、輔助產(chǎn)品標準、原材料標準、方法標準;按成熟程度劃分有法定標準、推薦標準、試行標準、標準草案。
政府采購實務中的標準。在政府采購日常實務中,集中采購機構(gòu)會接觸到大量的標準,比如,從采購人執(zhí)行政策角度看有《中央預算單位政府集中采購目錄及標準(2020年版)》《中央行政單位通用辦公設備配置標準》《批量集中采購配置參考標準》等,供應商生產(chǎn)制造角度有各類產(chǎn)品行業(yè)國家標準、《商品包裝政府采購需求標準(試行)》《快遞包裝政府采購需求標準(試行)》等,而這兩方面標準都會集中體現(xiàn)在采購文件中。
采購需求與標準的關系。財政部印發(fā)的《政府采購需求管理辦法》中,通篇共提及“標準”18次,可分為兩類:一類是采購需求內(nèi)容,如“技術(shù)要求是指對采購標的的功能和質(zhì)量要求,包括性能、材料、結(jié)構(gòu)、外觀、安全,或者服務內(nèi)容和標準等”“采購需求可以直接引用相關國家標準、行業(yè)標準、地方標準等標準、規(guī)范”;另一類是執(zhí)行環(huán)節(jié)的要求,如“交付標準”“驗收標準”等。其中,采購需求內(nèi)容中的“標準”主要是指采購標的的技術(shù)要求標準,也是后續(xù)交付、驗收環(huán)節(jié)等相關標準的基礎。而形成標準的前提是通用性和重復性需求,最典型的就是通用辦公設備。
政府采購技術(shù)要求標準現(xiàn)狀及問題
《政府采購需求管理辦法》中明確,“采購人對采購需求管理負有主體責任”。 各采購人以及負責組織框架協(xié)議采購項目的集采機構(gòu)在編制采購文件時,主要從本單位的使用需求和信息系統(tǒng)建設情況出發(fā),沒有形成整體的技術(shù)要求標準。目前,政府采購技術(shù)要求標準現(xiàn)狀及問題可概括為以下三個方面:
第一,采購需求相似但技術(shù)要求“百花齊放”。除科研、繪圖、醫(yī)療及地質(zhì)勘探等特殊場景外,政府采購行政辦公對于臺式計算機、便攜式計算機、打印機等辦公設備的需求是十分類似的。但是,這些需求的采購過程和結(jié)果卻是非常分散的。以辦公設備類需求為例,每年有大量的單獨委托項目和各地自建電子賣場或協(xié)議供貨平臺組織采購,采購人和集采機構(gòu)在重復勞動編寫采購文件,供應商在重復勞動參與多個采購項目投標,且這些采購項目在編制采購文件技術(shù)要求時也各不相同,造成供應商在參與投標時要分別去理解采購文件的需求內(nèi)容,同一款產(chǎn)品在不同的采購文件下很可能會得到不同的評價。
第二,中標結(jié)果充分公示但無整理分析。根據(jù)政府采購關于信息公開的各項要求,加上各地電子化采購平臺的發(fā)展,政府采購信息已基本實現(xiàn)全面公開。這些信息體現(xiàn)在電子賣場網(wǎng)站上、體現(xiàn)在中標公告里、體現(xiàn)在招標項目電子檔案里??梢哉f,政府采購信息目前是全面的,卻也是零散的、碎片化的,難以統(tǒng)計分析,更多是起到留痕備查的作用。公眾可以針對某單位某一筆交易去查詢采購結(jié)果,卻無法得知政府采購市場某一類產(chǎn)品的采購需求集中在哪些配置上以及無法得知產(chǎn)品的成交價格是否合理。海量的數(shù)據(jù)擺在那里卻因為沒有統(tǒng)一的標準而無法統(tǒng)計分析,造成了嚴重的數(shù)據(jù)浪費。
第三,同類產(chǎn)品成交價格不可比。提到政府采購,大家最關心的還是價格,在試圖判斷價格是否合理時才發(fā)現(xiàn),民用市場不可比、政采市場找不到同型號產(chǎn)品、同配置產(chǎn)品僅靠人工難以劃分,歸根結(jié)底是因為缺乏比價的基礎——統(tǒng)一的技術(shù)要求標準。因此,政府采購市場亟須分門別類建設通用品目產(chǎn)品的技術(shù)要求標準。
技術(shù)要求標準的要素和特點
前文提到“標準”的概念,其本質(zhì)是“供共同使用和重復使用的一種文件”,通用品目產(chǎn)品的技術(shù)要求是典型的“供共同使用”和“重復使用”案例。建立技術(shù)要求標準就是要考慮各類采購需求和采購場景,在個性中找共性,打破技術(shù)語言壁壘,實現(xiàn)采購需求的“書同文”。技術(shù)要求標準應該具有客觀性、通用性、符合行業(yè)共識等特點,并且包含以下5個要素:
第一,區(qū)分品目的定義類指標。市場上,有很多產(chǎn)品的分類并沒有嚴格的劃分,比如多功能一體機與復印機、臺式計算機與圖形工作站、電視機與智慧屏等等,個人購物時因為完全取決于個人偏好,所以對分類要求并不敏感。但是,由于在評審過程中,評審委員會只能依據(jù)采購文件的評審因素來評審,如果沒有能夠分門別類的實質(zhì)性要求作為篩選條件,就可能出現(xiàn)被供應商“鉆空子”的情況,這點在軟件產(chǎn)品采購項目中尤為突出。因此,技術(shù)要求標準首先要確定能夠判斷某一產(chǎn)品是否屬于該類品目的核心定義類指標。
第二,劃分配置的關鍵性指標。同一類產(chǎn)品價格千差萬別,我們常說“貴有貴的道理”,關鍵性指標就是這“貴的道理”。以臺式計算機為例,關鍵性指標就是“CPU”“硬盤類型”“硬盤容量”“內(nèi)存容量”“顯卡類型”等,這些指標的排列組合構(gòu)成了能夠區(qū)分臺式計算機需求檔次的配置,整體反映產(chǎn)品的功能。
第三,完善需求的描述性指標。在采購實務中采購經(jīng)辦人最怕遇到“我要一臺復印機”這樣模糊的需求。因為,政府采購文件中不能出現(xiàn)排他性、歧視性條款,更不能指定品牌型號,需要經(jīng)辦人通過強大的專業(yè)知識將抽象的需求轉(zhuǎn)為既能夠滿足使用部門需求,又符合政府采購政策要求。同時,供應商又能夠理解的技術(shù)要求標準。因此,除了上述提到的定義類指標和關鍵性指標之外,還要有類似外觀尺寸、顏色、包裝清單等雖不直接體現(xiàn)產(chǎn)品性能,卻很可能引起履約糾紛的指標。上述就是描述性指標,描述性指標越詳細越接近采購需求,也越能減少驗收、履約糾紛。
第四,體現(xiàn)合規(guī)的政策功能性指標。政府采購市場區(qū)別于民用市場的一項重要特點就是發(fā)揮政策功能。因此,在技術(shù)要求標準中還應該體現(xiàn)諸如節(jié)能、環(huán)保、扶持中小企業(yè)等政策功能性指標。
第五,滿足信息結(jié)構(gòu)化的屬性值。目前,各地政府采購電子賣場、協(xié)議供貨和單獨委托項目投標文件中的產(chǎn)品信息通常是供應商自行輸入的文本信息,由于缺乏統(tǒng)一的編寫要求,往往會出現(xiàn)同一個信息有多種表述方式的情況,比如“I7-11700K”“英特爾 酷睿 i7-11700K處理器”“Intel Core i7-11700K Processor”其實是同一款CPU型號。這樣的差異人工容易判斷,但系統(tǒng)卻很難識別,一旦產(chǎn)品數(shù)量增多或者產(chǎn)品跨平臺,系統(tǒng)就無法判斷哪些商品該屬于同一配置,進而無法對同配置商品進行價格比較。因此,要實現(xiàn)整個政府采購市場同配置商品價格可比,就需要打破各個電子化平臺的信息壁壘,而技術(shù)要求標準的屬性值就是打破壁壘實現(xiàn)政府采購商品“書同文”的語言基礎。
技術(shù)要求標準的制定
在了解政府采購技術(shù)要求標準現(xiàn)狀及存在的問題,分析技術(shù)要求標準的要素和特點后,那么,如何來制定技術(shù)要求標準的呢?
首先,應匯總、分析采購人使用需求。制定技術(shù)要求標準的最終目的是在滿足采購人需求的前提下買到“物有所值”的產(chǎn)品。因此,采購人的需求才是核心。通過與采購單位使用人、采購經(jīng)辦人和財務人員的座談等方式,充分聽取采購人的意見建議,了解實際使用人最在意的產(chǎn)品功能,可能出現(xiàn)驗收糾紛的問題點等,并將這些意見建議體現(xiàn)在技術(shù)要求標準中。
其次,要征求行業(yè)內(nèi)供應商及專家意見。生產(chǎn)廠商是最了解產(chǎn)品和行業(yè)的,也是對歧視性、排他性指標最敏感的,借助供應商的力量能夠快速、有效地建立起某一類品目的技術(shù)要求標準草案,并在多輪征求意見后逐步剔除有礙公平競爭的因素。然后,經(jīng)專家論證正式生成該品目的技術(shù)要求標準。
最后,要實行動態(tài)管理技術(shù)要求標準及屬性值庫。各類品目產(chǎn)品一直在不斷更新?lián)Q代,技術(shù)要求標準也要隨著行業(yè)的發(fā)展不斷補充、調(diào)整。技術(shù)要求標準需要建立一個供應商及時反饋、審核關口唯一、屬性值唯一的動態(tài)管理機制,以保證技術(shù)要求標準的客觀、全面、有效。
中央國家機關政府采購中心關于技術(shù)要求標準的探索
通過上述分析可知,技術(shù)要求標準的制定需要同時對采購需求和相關行業(yè)信息都十分了解且掌握大量實際交易數(shù)據(jù),而集中采購機構(gòu)在這方面具有天然優(yōu)勢。中央國家機關政府采購中心(以下簡稱“國采中心”),作為中央國家機關集中采購機構(gòu),一直在標準化道路上不斷前進,目前已形成多層級采購人庫、供應商庫,以及依托于中央國家機關政府采購電子賣場(以下簡稱“電子賣場”)的技術(shù)要求標準參數(shù)庫和標準商品庫。目前,已形成包含22個一級品目89個二級品目459個三級品目,2731個指標和4697個屬性值(適配關鍵性指標)的技術(shù)要求標準庫,以及包含81萬余款商品的標準商品庫。在此基礎上,國采中心繼續(xù)在鼓勵競爭和價格監(jiān)測方面做了以下探索:
一是創(chuàng)新設置比價、反拍交易模式,在標準商品庫范圍內(nèi)鼓勵二次競爭。如采購人想實現(xiàn)同配置跨品牌競爭,采購人在選擇商品時只需要簡單勾選多個關鍵性指標,系統(tǒng)就可以快速篩選出符合其需求的產(chǎn)品。采購人任選三個不同品牌的商品即可發(fā)起比價,比價需求公告即刻發(fā)布在電子賣場平臺,符合需求條件的供應商均可參與競爭。如采購人只想選某一個固定型號商品也可發(fā)起反拍,進行代理商之間的競爭。電子化采購平臺,一方面可快速實現(xiàn)采購人的競爭需求;另一方面也便利供應商參與政府采購競爭,尤其是小微企業(yè)零成本參與到政府采購市場中。而這些交易模式能夠有效實現(xiàn)的前提,都基于技術(shù)要求標準的統(tǒng)一。
二是分析成交數(shù)據(jù),總結(jié)歸納采購人需求集中的配置參數(shù)。自2020年1月16日試運行以來,國采中心電子賣場已生成18萬余筆訂單,每一筆訂單背后都是采購人真實的采購需求。有了標準商品庫,國采中心不但能了解采購人買了什么品牌、什么型號的產(chǎn)品,更重要的是,能了解到采購人需要的是什么功能,用來滿足什么樣的應用場景。通過大數(shù)據(jù)分析,可以看出,科研機構(gòu)在意高端CPU的運算能力,一般行政辦公環(huán)境喜歡雙面打印功能,高校更傾向于選擇性價比高的單面打印機等等。下一步,國采中心也將在數(shù)據(jù)分析的基礎上,針對不同應用場景設計符合各類采購人的配置需求。
三是價格監(jiān)測與采購預警。政府采購領域一直在追求價格合理,任何一種采購方式都離不開價格評審,但是進行價格比較的前提一定是技術(shù)要求標準的統(tǒng)一。電子賣場對所有訂單信息全流程留痕,除記錄采供雙方基本信息和訂單各階段時間節(jié)點外,還會關聯(lián)標準商品庫。國采中心利用積累的成交數(shù)據(jù),形成價格監(jiān)測模型,測算同配置產(chǎn)品的參考價,為采購人編制預算提供參考,攔截超高供應商報價,引導采供趨向“物有所值”。
技術(shù)要求標準的局限性
《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》(財政部令第87號)、《政府采購需求管理辦法》都在強調(diào)采購需求和評審因素的客觀、可量化,在編制采購文件實務工作中,采購人和集采機構(gòu)也把主要精力放在技術(shù)要求上。但實際上,評價一個商品時除了技術(shù)指標、價格外,還有無法客觀、難以量化的產(chǎn)品性能、服務質(zhì)量以及無法在采購環(huán)節(jié)即刻體現(xiàn)出來的產(chǎn)品全生命周期的故障率、維修能力等。大部分時候,產(chǎn)品的真實使用體驗不是技術(shù)指標“1+1=2”,而是“1+1>2”或者“1+1<2”,這“>”或者“<”就是技術(shù)要求標準的局限性,也是未來標準化要探討的課題。
財政部即將出臺的框架協(xié)議管理辦法對采購人和集采機構(gòu)都會提出更高的采購需求要求,對國采中心來說,既是機遇也是挑戰(zhàn)。國采中心將在電子賣場標準商品庫的基礎上,合理劃分配置、設置技術(shù)要求標準,努力篩選出符合各類采購人需求的“物有所值”的產(chǎn)品,積極發(fā)揮集采機構(gòu)的平臺作用。
(作者單位:中央國家機關政府采購中心)
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