政府采購能為數(shù)字政府做些什么

政府采購能為數(shù)字政府做些什么

——由西安“一碼通”連續(xù)崩潰事件引發(fā)的思考

■ 秦志龍

隨著疫情反復，近期多個省市的本土健康碼先后出現(xiàn)系統(tǒng)崩潰等問題——先是西安“一碼通”發(fā)生連續(xù)崩潰，引發(fā)了社會廣泛關(guān)注；隨后“北京健康寶”核酸查詢服務于1月26日遭遇故障，出現(xiàn)無法查詢的情況。

對此，有不少網(wǎng)友提出質(zhì)疑：在經(jīng)歷了兩年多的使用后，多地健康碼為何頻出故障？尤其是西安“一碼通”連續(xù)崩潰事件，在網(wǎng)上引起了大量關(guān)注，討論聲沸沸揚揚。事實上，自西安“一碼通”發(fā)生故障后，多批專家組進駐調(diào)查，形成了多份報告，雖然官方最終報告尚未發(fā)布，但事實大致清楚：這是一起因流量過載、系統(tǒng)架構(gòu)應對高并發(fā)不足，最終導致防火墻攔截數(shù)據(jù)無法返回的系統(tǒng)性故障。

西安“一碼通”崩潰事件顯然并非個例。事實上，由于參與系統(tǒng)開發(fā)的供應商較多，導致故障調(diào)查和排除的難度加大，進而導致問題愈發(fā)復雜，相關(guān)當事方對事故原因無法達成一致意見……上述情況并不鮮見。本文并不想討論責任問題，而是嘗試從政府采購角度進行分析：看看在系統(tǒng)建設之前，政府采購能為系統(tǒng)建設做些什么工作，以減少甚至避免類似事件的發(fā)生，實現(xiàn)政府采購“物有所值”的制度目標。

加強需求管理，提高項目實施成功概率

雖然《政府采購需求管理辦法》（財庫〔2021〕22號，以下簡稱《管理辦法》）已于2021年7月1日起施行，但從目前執(zhí)行情況來看，情況不容樂觀。整體來看，采購人初次提供的采購需求可以直接進行采購的項目占比不高。究其原因，主要是項目采購需求簡單。具體表現(xiàn)為：采購標的的功能要求不完整，技術(shù)參數(shù)、性能指標更是缺失嚴重，離《管理辦法》所要求的還有很大距離。雖然筆者沒有看到西安“一碼通”項目完整的招標文件，但從經(jīng)驗可以判斷，其采購標的性能指標沒有經(jīng)過充分論證，或者說該指標沒有考慮突發(fā)情況的并發(fā)數(shù)量，與《管理辦法》第八條“確定采購需求應當明確實現(xiàn)項目目標的所有技術(shù)、商務要求，功能和質(zhì)量指標的設置要充分考慮可能影響供應商報價和項目實施風險的因素”這一要求相距甚遠。

日前，某采購人向我中心（上海市政府采購中心）提供一份預算1700多萬元的軟件開發(fā)項目需求書。該需求書共17頁，技術(shù)需求內(nèi)容僅8頁，約3000字。需求書中許多功能模塊只有一個名稱，沒有詳細的功能描述，更別提性能指標了。這樣的需求書如何能把系統(tǒng)需求描述清楚？《中華人民共和國政府采購法實施條例》第十一條明確了采購人負有“科學合理確定采購需求”的責任。采購人必須按照《管理辦法》要求，嚴格把關(guān)，從源頭抓起。一份完整、合規(guī)的招標文件是項目成功實施的基本保證。

加強招標管理，提供盡可能多的專業(yè)意見

根據(jù)媒體報道，西安“一碼通”的系統(tǒng)建設涉及基礎資源層、網(wǎng)絡層、應用層等多個供應商，這些供應商在中標合同中分屬不同標的。筆者注意到，僅提供安全項目服務的供應商就有2個——安恒信息技術(shù)股份有限公司、北京啟明星辰信息安全技術(shù)有限公司。從西安“一碼通”第一次故障發(fā)生后未能立即徹底解決且相關(guān)當事方對事故認定的說法不一這一情形來看，筆者認為西安“一碼通”項目可能存在分包過多，或者存在各包件功能劃分和邊界切割不夠清晰等問題。也就是說，故障發(fā)生后，主管部門未能在第一時間找到真正原因和責任方，大概率是因為各包件功能劃分和邊界切割不夠清晰造成的。

再有，系統(tǒng)設計是否進行過充分研究和討論同樣值得關(guān)注。

系統(tǒng)不可避免存在瓶頸。因此，系統(tǒng)中最薄弱的部分對系統(tǒng)最終能否發(fā)揮充分、完整作用至關(guān)重要。對采購人而言，幾年才會遇到一個信息化項目，而采購中心每年就要經(jīng)手上百個大大小小的信息化項目，所以，作為采購中心工作人員，我們有條件且有能力根據(jù)采購人的具體要求，提出專業(yè)意見和建議，并且還可以提供其他類似項目需求和采購經(jīng)驗給采購人參考，讓采購人少走彎路。這樣一來，我們在幫助政府部門建成真正能用、好用的信息系統(tǒng)的同時，也能夠進一步幫助政府部門節(jié)約資源。

加強履約管理，爭取完滿實現(xiàn)預定目標

盡管政府采購法對履約驗收有相應規(guī)定，但實踐中依然存在重采購立項和采購過程、輕合同履約驗收，重資金申請和支付、輕采購結(jié)果評價的現(xiàn)象，最終造成項目采購達不到預期效果和目標。

由于履約驗收不僅要花費比較多的時間和精力，而且難以看到效果和政績，加之缺少必要的專業(yè)人員，所以，實踐中輕合同履約驗收的現(xiàn)象頻發(fā)，信息化項目更是如此。由于信息化項目的功能、性能表現(xiàn)不直觀且不易驗證，所以，驗收需要更多專業(yè)人士及花費更多時間，客觀上造成驗收不徹底或驗收走過場的情況時有發(fā)生。

針對西安“一碼通”崩潰事件，有關(guān)部門是否可以多問幾個問題。例如，項目有沒有進行驗收？當初的驗收是否徹底、全面、完整？是否存在驗收走過場的情況？系統(tǒng)崩潰是否是純技術(shù)問題？

鑒于此，采購機構(gòu)應該發(fā)揮專業(yè)機構(gòu)作用，按照政府采購法要求，接受采購人委托，對項目進行履約驗收，爭取完滿實現(xiàn)預定目標。這也是對采購項目進行閉環(huán)管理的一個必要途徑和程序?！吨腥A人民共和國政府采購法實施條例》第四十五條對驗收要求也作出了明確規(guī)定：“采購人或者采購代理機構(gòu)應當按照政府采購合同規(guī)定的技術(shù)、服務、安全標準組織對供應商履約情況進行驗收，并出具驗收書。驗收書應當包括每一項技術(shù)、服務、安全標準的履約情況。”

綜上所述，筆者認為，政府采購可以且應該在數(shù)字政府、智慧城市等政府信息化系統(tǒng)建設過程中發(fā)揮更多、更大的作用。

（作者單位：上海市政府采購中心）

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