政府集中采購(gòu)信息化如何從困境中突圍

【聚焦政府采購(gòu)信息化】

政府集中采購(gòu)信息化如何從困境中突圍

■ 李萌

從2002年政府采購(gòu)法頒布至今，信息化在我國(guó)政府采購(gòu)特別是政府集中采購(gòu)的高速發(fā)展中發(fā)揮了重要支撐作用。2018年，中央深改委在《深化政府采購(gòu)制度改革方案》中明確提出，加快形成技術(shù)支撐先進(jìn)的現(xiàn)代政府采購(gòu)制度。2019年—2020年，發(fā)改委、財(cái)政部分別在招標(biāo)投標(biāo)法征求意見(jiàn)稿及全國(guó)兩會(huì)提案答復(fù)中明確提出要從制度層面提升招標(biāo)采購(gòu)的電子化水平?？梢灶A(yù)見(jiàn)，政府集中采購(gòu)的信息化水平在新時(shí)代必然要走向新高度，這既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)。在此，筆者結(jié)合實(shí)際工作談?wù)剬?duì)政府集中采購(gòu)信息化工作的思考。

政府集中采購(gòu)信息化實(shí)踐困境

筆者所在單位通過(guò)信息系統(tǒng)優(yōu)化升級(jí)，主動(dòng)走出“舒適區(qū)”，開(kāi)展業(yè)務(wù)創(chuàng)新，探索新技術(shù)運(yùn)用，建立了標(biāo)準(zhǔn)化商品參數(shù)庫(kù)，上線了智能輔助評(píng)審功能等，取得了較好效果，也面臨多個(gè)困境。

困境一：復(fù)雜信息系統(tǒng)難以適應(yīng)頻繁調(diào)整的政策法規(guī)

政府集中采購(gòu)信息化的主要目的之一，是通過(guò)技術(shù)手段，將相關(guān)法律法規(guī)要求嵌入系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)政策硬約束落地。但由于我國(guó)政府采購(gòu)起步較晚，整個(gè)制度體系都帶有“試驗(yàn)田”性質(zhì)，實(shí)質(zhì)性修訂較頻繁。因此，現(xiàn)有系統(tǒng)需經(jīng)常調(diào)整以適應(yīng)新出臺(tái)或新修訂的政策法規(guī)，但系統(tǒng)邏輯嵌套越復(fù)雜、自動(dòng)化程度越高，密集調(diào)整帶來(lái)的改造成本就越高、工作難度也越大。

例如，在落實(shí)《政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》過(guò)程中，系統(tǒng)改造可復(fù)雜也可簡(jiǎn)單。假如系統(tǒng)改造選擇從“簡(jiǎn)”，則設(shè)置一個(gè)項(xiàng)目相關(guān)的布爾值標(biāo)簽——“是否扶持中小微企業(yè)”即可，具體哪種適用情形由經(jīng)辦人確認(rèn)，無(wú)需前期調(diào)研。如果系統(tǒng)改造選擇從“繁”，則需要在立項(xiàng)、需求編寫、投標(biāo)、評(píng)審、公示等環(huán)節(jié)嵌入相關(guān)功能。

與系統(tǒng)改造從“繁”、從“簡(jiǎn)”相對(duì)應(yīng)的則是改造進(jìn)度從“快”、從“慢”。不妨假設(shè)上述扶持中小微企業(yè)政策在當(dāng)年11月發(fā)生重大調(diào)整，并于第二年1月開(kāi)始執(zhí)行，選擇從“簡(jiǎn)”則意味著系統(tǒng)功能簡(jiǎn)單、修改工作量??；而選擇從“繁”就不可避免導(dǎo)致工作量加大、工作進(jìn)度變“慢”。

當(dāng)下，政府采購(gòu)法修訂已提上議程，《政府采購(gòu)框架協(xié)議采購(gòu)方式管理暫行辦法》也已出臺(tái)，《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》大修將至，可以預(yù)見(jiàn)，目前政府采購(gòu)的信息系統(tǒng)還將面對(duì)多輪次的大調(diào)整。

困境二：有限信息化建設(shè)資源的投放深度難以精準(zhǔn)定位

近年來(lái)政府過(guò)緊日子已是常態(tài)，信息化建設(shè)的投資預(yù)算有限。與此同時(shí)，信息化項(xiàng)目總體建設(shè)周期偏短，呈現(xiàn)“兩頭輕中間重”態(tài)勢(shì)，即前期輕需求調(diào)研、后期輕交付測(cè)試，中間實(shí)施倚重開(kāi)發(fā)。在實(shí)踐中，信息化項(xiàng)目在建設(shè)過(guò)程中，長(zhǎng)期存在邊開(kāi)展業(yè)務(wù)、邊需求調(diào)整、邊開(kāi)發(fā)補(bǔ)丁的情況，而有限資源致使投放容錯(cuò)能力不足，難以長(zhǎng)期維持上述模式。

在實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)單需求的階段，上述矛盾并不明顯。如，政府集中采購(gòu)信息化初級(jí)階段的“無(wú)紙化”需求，小額零星采購(gòu)網(wǎng)上下單需求以及單獨(dú)委托項(xiàng)目全程線上組織需求等，這類信息化建設(shè)需求投入不大，但效果立竿見(jiàn)影。但初級(jí)階段的簡(jiǎn)單需求實(shí)現(xiàn)后，政府采購(gòu)進(jìn)入電子化、數(shù)字化階段，信息系統(tǒng)被賦予更高期待。如，實(shí)現(xiàn)商品描述標(biāo)準(zhǔn)化、智能輔助評(píng)審等。隨之而來(lái)的則是程序設(shè)計(jì)復(fù)雜度及相應(yīng)投入急劇增長(zhǎng)，但投入產(chǎn)出比卻是仁者見(jiàn)仁、智者見(jiàn)智。

筆者曾做過(guò)一個(gè)知識(shí)工程項(xiàng)目，每完成1課時(shí)的輔助教學(xué)內(nèi)容需要該領(lǐng)域?qū)＜彝度?0個(gè)課時(shí)“教”會(huì)機(jī)器，如果從此該課時(shí)內(nèi)容完全由機(jī)器替代教學(xué)，一勞永逸，專家投入的10倍課時(shí)物有所值；如果1年—2年內(nèi)課綱大改，課時(shí)內(nèi)容便失去時(shí)效，那么專家曾經(jīng)的付出性價(jià)比如何，這一點(diǎn)值得商榷。政府集中采購(gòu)又有哪些值得“教”會(huì)機(jī)器呢，是采購(gòu)限額、競(jìng)價(jià)規(guī)則，還是識(shí)別評(píng)審指標(biāo)，亦或識(shí)別商品屬性？每個(gè)選擇既有成本又有機(jī)會(huì)成本，總體投入必然有限，無(wú)法貪多求全，哪些功能值得集中力量?jī)?yōu)先攻關(guān)？這是個(gè)值得深入思考的問(wèn)題。

困境三：信息安全要求與靈活的運(yùn)維服務(wù)難以兼顧

集采機(jī)構(gòu)信息化部門一般編制不多，不可能在體制內(nèi)構(gòu)建龐大的職業(yè)化運(yùn)維團(tuán)隊(duì)，必須依靠第三方力量。而日益嚴(yán)峻的信息安全形勢(shì)又要求不斷增強(qiáng)業(yè)務(wù)系統(tǒng)穩(wěn)定性，保證數(shù)據(jù)全生命周期可控，加大對(duì)第三方開(kāi)發(fā)、運(yùn)維的約束。

運(yùn)維團(tuán)隊(duì)面對(duì)的日常任務(wù)存在以下特點(diǎn)：一是定制化數(shù)據(jù)查詢多，每個(gè)統(tǒng)計(jì)任務(wù)的統(tǒng)計(jì)口徑、統(tǒng)計(jì)維度、數(shù)據(jù)粒度都有差別，無(wú)法通過(guò)系統(tǒng)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)工具直接獲取，而能支撐全面數(shù)據(jù)分析的數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)，對(duì)于非技術(shù)人員使用體驗(yàn)不佳；二是流程調(diào)整多，系統(tǒng)在設(shè)計(jì)階段無(wú)法窮舉所有特殊情況，臨時(shí)開(kāi)發(fā)補(bǔ)丁時(shí)效性太差，只能要求運(yùn)維介入，實(shí)現(xiàn)快速調(diào)整；三是需求調(diào)整多，小規(guī)模開(kāi)發(fā)需求隨機(jī)出現(xiàn)，既要根據(jù)用戶反饋及時(shí)優(yōu)化體驗(yàn)，也要支撐業(yè)務(wù)部門創(chuàng)新試錯(cuò)。

這使得信息化部門只能維持運(yùn)維團(tuán)隊(duì)對(duì)業(yè)務(wù)流程、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的介入，使其隨時(shí)解決問(wèn)題，并常備開(kāi)發(fā)力量，隨時(shí)更新系統(tǒng)功能。這對(duì)信息化部門的內(nèi)控能力提出極高的要求，又與捉襟見(jiàn)肘的人力形成矛盾。

提升信息化應(yīng)對(duì)能力的策略

政府集中采購(gòu)信息化涉及的政策環(huán)境、預(yù)算、編制等問(wèn)題均非短期可化解的，筆者認(rèn)為信息化部門能努力的方向有三個(gè)：一是更加重視總體設(shè)計(jì)，二是加快新技術(shù)應(yīng)用，三是持續(xù)提升管理水平，在“確定”的方面下功夫去應(yīng)對(duì)充滿“不確定”的困境。

策略一：更加重視總體設(shè)計(jì)

就政府集中采購(gòu)而言，加強(qiáng)信息化系統(tǒng)的總體設(shè)計(jì)并不是去預(yù)判業(yè)務(wù)監(jiān)管部門未來(lái)的政策導(dǎo)向，而是在當(dāng)前人員、資金、政策研判能力都有限的情況下，將資源利用最大化。筆者認(rèn)為，政府集中采購(gòu)的業(yè)務(wù)需求非常繁雜，要分出輕重緩急，至少可以從三個(gè)方面進(jìn)行考量。

首先，考量業(yè)務(wù)需求是不是用戶的“切膚之痛”，分清楚解決哪些需求是“雪中送炭”，解決哪些需求只是“錦上添花”，有限的資源顯然需更加關(guān)注前者，關(guān)注真正的“痛點(diǎn)”。其次，考量業(yè)務(wù)需求能否持續(xù)發(fā)揮功能，對(duì)業(yè)務(wù)信息化需求進(jìn)行充分研判，明確需求的政策基礎(chǔ)是否穩(wěn)固，能否經(jīng)得起推敲。最后，考量業(yè)務(wù)需求是否具備可實(shí)現(xiàn)性，有些業(yè)務(wù)功能“看上去很美”，但是實(shí)現(xiàn)該功能需求是一項(xiàng)長(zhǎng)期工作或者實(shí)現(xiàn)該需求的技術(shù)難度過(guò)大，這樣一來(lái)，該需求就不宜安排在短期任務(wù)中。結(jié)合以上三點(diǎn)，能產(chǎn)生最大效益、預(yù)期相對(duì)穩(wěn)定、工作量可評(píng)估的業(yè)務(wù)需求，可優(yōu)先配置資源。

策略二：加快新技術(shù)應(yīng)用

新技術(shù)的運(yùn)用能解決很多實(shí)際問(wèn)題，以筆者所在單位為例，云計(jì)算的運(yùn)用解決了算力不足、高并發(fā)處理、系統(tǒng)容災(zāi)等諸多問(wèn)題；數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)的運(yùn)用在商品價(jià)格監(jiān)測(cè)中發(fā)揮了很大的作用；微服務(wù)架構(gòu)的運(yùn)用提高了功能模塊的復(fù)用性以及業(yè)務(wù)流程的重構(gòu)能力。

信息化部門依靠技術(shù)、利用技術(shù)是立身之本，要跟蹤、分析、運(yùn)用好新技術(shù)。筆者認(rèn)為，在總體設(shè)計(jì)良好的前提下，信息化部門應(yīng)該著力形成并夯實(shí)業(yè)務(wù)中臺(tái)及數(shù)據(jù)中臺(tái)，只有實(shí)現(xiàn)底層數(shù)據(jù)共享以及業(yè)務(wù)核心功能組件復(fù)用，才能為業(yè)務(wù)重構(gòu)與創(chuàng)新提供彈性支撐，在標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的基礎(chǔ)上釋放更多靈活性。

策略三：持續(xù)提升管理水平

在既定資源下提升投入產(chǎn)出比，既要向技術(shù)要效率，也要向管理要效能。為此，筆者認(rèn)為，首先，要加強(qiáng)制度建設(shè)，系統(tǒng)性設(shè)計(jì)信息化管理制度體系，從制度層面規(guī)范信息化需求的提出與實(shí)現(xiàn)，厘清開(kāi)發(fā)、運(yùn)維人員職責(zé)邊界，限制業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的流通范圍，明確信息安全責(zé)任體系；其次，要加強(qiáng)信息化管理的信息化水平，通過(guò)信息化手段加強(qiáng)業(yè)務(wù)功能變更、信息系統(tǒng)運(yùn)維、基礎(chǔ)設(shè)施巡檢等工作的管理，提升運(yùn)轉(zhuǎn)效率，增強(qiáng)保障能力；最后，還應(yīng)利用好第三方服務(wù)，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)既可以購(gòu)買信息安全解決方案、系統(tǒng)架構(gòu)整體設(shè)計(jì)等專業(yè)性較強(qiáng)的服務(wù)，也可以購(gòu)買運(yùn)維審計(jì)、基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)整理等人力消耗較多的服務(wù)，可以將按次購(gòu)買服務(wù)的方式作為信息化力量的重要補(bǔ)充。

（作者單位：中央國(guó)家機(jī)關(guān)政府采購(gòu)中心）

本報(bào)擁有此文版權(quán)，若需轉(zhuǎn)載或復(fù)制，請(qǐng)注明來(lái)源于中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)，標(biāo)注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責(zé)任。