政務(wù)信息系統(tǒng)采購(gòu)遭遇法律適用困境

【讀者來(lái)信】

政務(wù)信息系統(tǒng)采購(gòu)遭遇法律適用困境

■ 本報(bào)記者 楊文君

此前，我報(bào)刊登的《政務(wù)信息系統(tǒng)采購(gòu)不應(yīng)被“牽著鼻子走”》一文，引發(fā)業(yè)界關(guān)注，不少讀者來(lái)稿對(duì)這一實(shí)踐難題進(jìn)行深入探討。

某地一采購(gòu)單位的工作人員向記者反映，政務(wù)信息系統(tǒng)采購(gòu)中存在法律制度適用方面的問(wèn)題。

其實(shí)，關(guān)于政務(wù)信息系統(tǒng)采購(gòu)，國(guó)務(wù)院于2019年印發(fā)了《國(guó)家政務(wù)信息化項(xiàng)目建設(shè)管理辦法》，其中明確，國(guó)家發(fā)展改革委負(fù)責(zé)牽頭編制國(guó)家政務(wù)信息化建設(shè)規(guī)劃，對(duì)各部門審批的國(guó)家政務(wù)信息化項(xiàng)目進(jìn)行備案管理。財(cái)政部負(fù)責(zé)國(guó)家政務(wù)信息化項(xiàng)目預(yù)算管理和政府采購(gòu)管理。另外，項(xiàng)目建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)確定項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目責(zé)任人，建立健全項(xiàng)目管理制度，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目全過(guò)程的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，強(qiáng)化信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，并嚴(yán)格執(zhí)行招標(biāo)投標(biāo)、政府采購(gòu)、工程監(jiān)理、合同管理等制度。

時(shí)間再往前推，財(cái)政部此前根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕39號(hào)），還印發(fā)了《政務(wù)信息系統(tǒng)政府采購(gòu)管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》），對(duì)政務(wù)信息系統(tǒng)采購(gòu)作出較為具體的規(guī)定，并允許政務(wù)系統(tǒng)采用法定的招標(biāo)和非招標(biāo)方式。

制度規(guī)定清晰明了，但實(shí)踐操作卻亂象頻生。上述工作人員說(shuō)：“根據(jù)政府采購(gòu)法和《暫行辦法》的要求，政務(wù)信息系統(tǒng)的采購(gòu)方式理應(yīng)由財(cái)政部門審批，但是有的項(xiàng)目由發(fā)改委審批為公開(kāi)招標(biāo)方式，這給實(shí)踐造成了較大困擾?！?/p>

該工作人員反映的問(wèn)題戳中了內(nèi)蒙古財(cái)政廳政府采購(gòu)處有關(guān)負(fù)責(zé)人的心，該負(fù)責(zé)人指出了發(fā)改部門和財(cái)政部門在政務(wù)信息系統(tǒng)采購(gòu)審批方面的兩個(gè)問(wèn)題。

一方面，發(fā)改委和財(cái)政部在批復(fù)信息化建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)方式上存在不一致的情況，進(jìn)而引發(fā)實(shí)踐難題。政府采購(gòu)法與招標(biāo)投標(biāo)法僅對(duì)工程類項(xiàng)目招標(biāo)方式的適用條件進(jìn)行了詳細(xì)界定，但在信息化建設(shè)項(xiàng)目上則缺乏相關(guān)規(guī)定。招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)定的招標(biāo)方式包括公開(kāi)招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)。政府采購(gòu)法規(guī)定了6種采購(gòu)方式，即公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)、單一來(lái)源采購(gòu)、國(guó)務(wù)院政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購(gòu)方式，“兩法”體系未建立對(duì)應(yīng)關(guān)系，導(dǎo)致信息化建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)方式的批復(fù)情況比較混亂。

“比如，招標(biāo)投標(biāo)法關(guān)于非公開(kāi)招標(biāo)適用范圍的規(guī)定和政府采購(gòu)法關(guān)于單一來(lái)源采購(gòu)適用范圍的規(guī)定是不一致的，這就會(huì)造成符合單一來(lái)源采購(gòu)要求的信息化建設(shè)項(xiàng)目不一定符合招標(biāo)投標(biāo)法的非公開(kāi)招標(biāo)方式。對(duì)于這樣的項(xiàng)目，發(fā)改委僅能批復(fù)招標(biāo)方式為公開(kāi)招標(biāo)，這給預(yù)算單位后續(xù)辦理采購(gòu)、驗(yàn)收等帶來(lái)較大困難?！痹撁?fù)責(zé)人說(shuō)。

另一方面，發(fā)改委批復(fù)為公開(kāi)招標(biāo)方式的信息化建設(shè)項(xiàng)目比例較高，導(dǎo)致后續(xù)投訴、訴訟、復(fù)議、審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)較高，且影響資金支付進(jìn)度。

據(jù)了解，2021年度內(nèi)蒙古自治區(qū)本級(jí)因發(fā)改委將項(xiàng)目招標(biāo)方式批復(fù)為公開(kāi)招標(biāo)，引起的政府采購(gòu)?fù)对V共15個(gè)，占總投訴量的27%，其中，內(nèi)蒙古自治區(qū)醫(yī)療保障局的3個(gè)項(xiàng)目引發(fā)6次投訴。另外，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)各類政務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目均要求發(fā)改委提供立項(xiàng)材料。

這一問(wèn)題并非個(gè)例。記者了解到，北京、湖北等地也面臨類似的問(wèn)題。湖北省財(cái)政廳的工作人員說(shuō)：“我們一般會(huì)通過(guò)備注進(jìn)行強(qiáng)調(diào)，涉及政府采購(gòu)的項(xiàng)目，按政府采購(gòu)法執(zhí)行。”

除了政府采購(gòu)法與招標(biāo)投標(biāo)法適用困擾外，其他法律法規(guī)也被“攪”了進(jìn)來(lái)。比如，2022年1月，某審計(jì)部門在審計(jì)某地2021年度網(wǎng)絡(luò)安全和信息化建設(shè)審計(jì)項(xiàng)目的過(guò)程中指出，當(dāng)?shù)啬巢块T2019—2021年11月間有12個(gè)信息化建設(shè)項(xiàng)目存在未批即建的情況，即沒(méi)有按照《政府投資條例》（國(guó)務(wù)院第712號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《條例》）第九條的要求向當(dāng)?shù)匕l(fā)改委履行相關(guān)報(bào)批工作。

經(jīng)認(rèn)真梳理相關(guān)項(xiàng)目情況后，該采購(gòu)部門認(rèn)為，這12個(gè)項(xiàng)目均屬于使用當(dāng)年預(yù)算內(nèi)財(cái)政資金并且經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的政府采購(gòu)審批、招標(biāo)后實(shí)施的項(xiàng)目，按照當(dāng)?shù)刎?cái)政工作相關(guān)要求，各個(gè)環(huán)節(jié)的操作均符合制度規(guī)定。如果按照《條例》第九條要求，則是所有中國(guó)國(guó)境內(nèi)使用預(yù)算安排資金進(jìn)行的國(guó)家資產(chǎn)投資建設(shè)活動(dòng)，包括新建、擴(kuò)建、改建、技術(shù)改造等項(xiàng)目中已經(jīng)達(dá)到固定資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)以上的投資項(xiàng)目均應(yīng)該編制項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)并按有關(guān)權(quán)限和程序報(bào)投資主管部門或相關(guān)部門審批。這在具體落實(shí)上存在很多問(wèn)題和困難。

“比如，《條例》規(guī)定的投資項(xiàng)目范圍太過(guò)寬泛，標(biāo)準(zhǔn)起點(diǎn)較低，預(yù)算執(zhí)行單位在具體實(shí)施中因缺乏相關(guān)政府審批部門出臺(tái)相應(yīng)的制度細(xì)則，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不好把握。如果不分金額，所有的項(xiàng)目逐項(xiàng)進(jìn)行編制項(xiàng)目建議書、可研報(bào)告、初步設(shè)計(jì)等，在實(shí)際工作中是不現(xiàn)實(shí)的?！鄙鲜霾块T的工作人員說(shuō)。

針對(duì)上述問(wèn)題，上述負(fù)責(zé)人建議，如果修訂《暫行辦法》，建議刪除《暫行辦法》第四條中“可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)報(bào)告”；同時(shí)，建議明確政務(wù)信息化建設(shè)項(xiàng)目采購(gòu)方式的批復(fù)主體為財(cái)政部門，明確政務(wù)信息化建設(shè)項(xiàng)目采購(gòu)方式的文件依據(jù)為政府采購(gòu)法，采購(gòu)方式為公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)、單一來(lái)源采購(gòu)、國(guó)務(wù)院政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購(gòu)方式。

事實(shí)上，盡管政府采購(gòu)法第四條明確，政府采購(gòu)工程類項(xiàng)目進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用招標(biāo)投標(biāo)法。但根據(jù)上述案例可以看到，實(shí)踐中依然存在政府采購(gòu)法與招標(biāo)投標(biāo)法適用不清的問(wèn)題，兩法“打架”現(xiàn)象依然存在，推進(jìn)兩法協(xié)調(diào)統(tǒng)一是業(yè)界共同的呼吁。

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實(shí)踐中，在政務(wù)信息系統(tǒng)供應(yīng)端，問(wèn)題也不少。據(jù)某政務(wù)信息系統(tǒng)承建商負(fù)責(zé)人介紹，主要存在三方面的問(wèn)題。

第一，有不少地區(qū)在政務(wù)信息系統(tǒng)的采購(gòu)活動(dòng)中，將多個(gè)政務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目統(tǒng)一打包成數(shù)據(jù)中心集成項(xiàng)目，然后由數(shù)據(jù)中心集成商分別進(jìn)行轉(zhuǎn)包。此種方式在一定程度上規(guī)避了政務(wù)信息系統(tǒng)政府采購(gòu)，不利于公平競(jìng)爭(zhēng)。

第二，以數(shù)據(jù)中心集成商選擇政務(wù)系統(tǒng)承建商的方式，在政務(wù)系統(tǒng)進(jìn)入運(yùn)維階段后，常因集成商和承建商之間運(yùn)維界限不清，影響政務(wù)系統(tǒng)的運(yùn)維工作。

第三，各云資源廠商技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，給政務(wù)信息系統(tǒng)的整合、遷移造成極大障礙。

對(duì)此，該承建商有關(guān)負(fù)責(zé)人建議，此次修訂《暫行辦法》，建議明確集成商和承建商之間的運(yùn)維權(quán)責(zé)，保障政務(wù)信息系統(tǒng)的運(yùn)維效率和質(zhì)量。同時(shí)，統(tǒng)一政務(wù)云資源采購(gòu)需求中的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，減少政務(wù)信息系統(tǒng)整合、遷移難度，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)，節(jié)約采購(gòu)成本。

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