實施框架協(xié)議采購需關(guān)注五大要點

【聚焦框架協(xié)議】

實施框架協(xié)議采購需關(guān)注五大要點

■ 趙曄

《政府采購框架協(xié)議采購方式管理暫行辦法》（財政部令第110號，以下簡稱110號令）于3月1日起正式施行。框架協(xié)議采購作為全新的采購方式，是指集中采購機構(gòu)或者主管預(yù)算單位對技術(shù)、服務(wù)等標準明確、統(tǒng)一，需要多次重復(fù)采購的貨物和服務(wù)，通過公開征集程序確定第一階段入圍供應(yīng)商并訂立框架協(xié)議，采購人或者服務(wù)對象按照框架協(xié)議約定規(guī)則在入圍供應(yīng)商范圍內(nèi)確定第二階段成交供應(yīng)商并訂立采購合同的采購方式。

實施框架協(xié)議采購，有利于降低采購成本、節(jié)約財政資金。在我國政府采購實踐中，一直存在著大量單次采購金額小、不同采購主體多次重復(fù)采購的需求，對于此類需求，往往采用協(xié)議供貨、定點采購等方式，這些做法在為采購提供便利的同時，也帶來采購方式混亂、采購過程公平性不足、采購結(jié)果不能滿足需求等問題。而框架協(xié)議采購作為專門針對多頻次、小額度采購需求的采購方式，能夠為小額零星采購提供法律依據(jù)和程序指導(dǎo)，從而縮短采購時間，降低采購成本。

實施政府采購框架協(xié)議采購也是推動我國政府采購制度與國際規(guī)則接軌的必然選擇。從國際上看，框架協(xié)議采購是一種國際通用的政府采購方式，如，早在2009年，框架協(xié)議采購就已經(jīng)達到美國聯(lián)邦政府合同定購總額的80%；歐盟近年來也將框架協(xié)議采購的范圍擴展到大型能源、水電工程項目的領(lǐng)域；聯(lián)合國和世界銀行的采購活動更是大量使用了框架協(xié)議采購方式。我國正在積極推進加入GPA談判工作，調(diào)整國內(nèi)法律是加入GPA談判的重要內(nèi)容。

為了更好地發(fā)揮政府采購框架協(xié)議采購的作用，在實際操作中要注意把握好以下五個要點。

清晰界定框架協(xié)議采購參與主體的權(quán)責(zé)范圍。在政府采購法的框架體系下，政府采購法律關(guān)系是由采購人、供應(yīng)商和代理機構(gòu)三方主體構(gòu)成的單階段結(jié)構(gòu)關(guān)系。其中，采購人處于核心地位，負責(zé)提出采購需求；代理機構(gòu)負責(zé)接受委托組織采購程序；供應(yīng)商負責(zé)投標和履約。而110號令則是在兩階段采購下增設(shè)了征集人這一法律主體，從而形成了“征集人—入圍供應(yīng)商”和“采購人—成交供應(yīng)商”的四方結(jié)構(gòu)。其中，征集人被賦予了原采購人的部分權(quán)責(zé)，如，采購前期準備、需求標準的制定、最高限制單價和框架協(xié)議有效期的設(shè)定、履約管理等。在這種主體結(jié)構(gòu)變化下，更要準確把握各方主體的權(quán)責(zé)范圍并通過相應(yīng)的文本協(xié)議進行明確。如對于征集人和入圍供應(yīng)商，要通過簽訂框架協(xié)議明晰權(quán)責(zé)；對于采購人和成交供應(yīng)商，則要通過簽署合同文本完成真實交易。

強化采購需求管理。確定采購需求是框架協(xié)議采購需求管理的核心，政府采購要充分保障政府部門的必要功能，防止出現(xiàn)應(yīng)該保障的需求不能有效保障或者功能需求定位過高的現(xiàn)象發(fā)生。采購需求必要性的判斷主要結(jié)合采購需求是否為采購部門履行公共職責(zé)所必需，是否為在公共資源有限的情況下更急需等方面來進行綜合考慮。采購數(shù)量決定著框架協(xié)議采購能否實現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)從而達到節(jié)約采購資金的目的，而確定需求標準是決定采購數(shù)量的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。由于采購需求在范圍、內(nèi)容、要求等方面存在明顯不同，從而導(dǎo)致需求標準也具有明顯的差異性，因此，要在充分征求多方意見的基礎(chǔ)上分類制定需求標準。對采購會計、審計等難以量化的服務(wù)需求標準可考慮參考中注協(xié)公布的年度會計師事務(wù)所綜合評價分析報告來確定。同時，要建立完善的需求管理制度和流程，形成有專業(yè)人員參與、有社會公眾參與和監(jiān)督、有明確責(zé)任人的優(yōu)良管理和控制機制。

合理確定框架協(xié)議的有效期。框架協(xié)議期直接影響著框架協(xié)議采購的效果。協(xié)議期限過短無法降低采購成本，協(xié)議期限過長則容易產(chǎn)生價格偏高或潛在供應(yīng)商無法進入采購市場的現(xiàn)象。框架協(xié)議期的長短要從采購規(guī)模的大小、需求規(guī)模的變化程度、市場的成熟度等方面綜合考慮。在采購規(guī)模比較大、采購需求規(guī)模的變化程度較大、市場成熟度較低的情況下，可以適當(dāng)縮短框架協(xié)議期限，反之則應(yīng)該延長。如對于信息技術(shù)等市場變化較快的領(lǐng)域，其采購需求變化程度就比較大，對于這類框架協(xié)議的期限可以適度縮短從而更好促進市場競爭滿足采購需求；而對于法律服務(wù)、咨詢服務(wù)等需求穩(wěn)定、規(guī)模不大的項目，其框架協(xié)議的期限則可適度拉長，從而達到簡化采購流程、減少采購成本等目的。

處理好協(xié)議采購與其他采購方式的關(guān)系。與其他采購方式相比，框架協(xié)議采購方式具有程序上的階段性、供應(yīng)商選擇上的不唯一性等特點，其能夠?qū)崿F(xiàn)采購效率與采購效益的有機結(jié)合，但其主要適用于多頻次、小額度的采購需求。按照我國政府采購法的要求，政府采購應(yīng)該以集中采購為主，以分散采購為輔。110號令是依據(jù)政府采購法制定的，因此，采購規(guī)則應(yīng)是以集中采購為主。

搭建框架協(xié)議采購電子化平臺。框架協(xié)議采購的標的具有小額、零星、種類多等特點，其采購行為具有多次重復(fù)購買的特點，其涉及的供應(yīng)商、服務(wù)對象具有分布廣泛的特點，這在一定程度上增加了采購的成本，也增加了監(jiān)管的難度，而框架協(xié)議采購電子化平臺可以打破時間和空間障礙。完善的框架協(xié)議采購電子化平臺要具備多方面功能，在征集入圍階段能保證供應(yīng)商階段程序合規(guī)、順暢，在成交階段能夠確保交易過程完整、靈活。此外，還可以提供多維的延展服務(wù)。實踐中，我國部分省市在協(xié)議供貨、定點采購中已經(jīng)搭建了電子化平臺，對這些已經(jīng)成型的平臺可以推動其向框架協(xié)議采購電子化平臺轉(zhuǎn)型。

（作者系遼寧省委黨校經(jīng)濟學(xué)教研部教授）

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