制作機(jī)器碼一致再現(xiàn)疑團(tuán)

【實(shí)務(wù)探討】

制作機(jī)器碼一致再現(xiàn)疑團(tuán)

■ 宋來忠 蔣守華

案情概述

A、B、C三家供應(yīng)商參加某貨物項(xiàng)目政府采購活動(dòng)，因不會(huì)制作電子投標(biāo)文件，不約而同委托了同一家圖文店幫忙。開標(biāo)后，電子交易系統(tǒng)自動(dòng)發(fā)出預(yù)警信息，提示三家供應(yīng)商的投標(biāo)文件為同一個(gè)制作機(jī)器碼，評(píng)標(biāo)委員會(huì)根據(jù)招標(biāo)文件關(guān)于“同一項(xiàng)目，不同供應(yīng)商的投標(biāo)文件制作機(jī)器碼（mac地址）一致的，視為串標(biāo)行為，其投標(biāo)文件將被拒絕”的規(guī)定，認(rèn)定三家供應(yīng)商投標(biāo)無效。

問題引出

這三家供應(yīng)商是否構(gòu)成了串標(biāo)？

招標(biāo)文件的上述規(guī)定是否合法？

串標(biāo)行為的判定依據(jù)

政府采購法等法律法規(guī)對(duì)串標(biāo)行為有兩種界定：一種是“視為串標(biāo)行為”，一種是“惡意串標(biāo)行為”。

對(duì)于“視為串標(biāo)行為”，《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)，以下簡稱87號(hào)令）第三十七條列舉了六種情形：不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件由同一單位或者個(gè)人編制，不同投標(biāo)人委托同一單位或者個(gè)人辦理投標(biāo)事宜，不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件載明的項(xiàng)目管理成員或者聯(lián)系人員為同一人，不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件異常一致或者投標(biāo)報(bào)價(jià)呈規(guī)律性差異，不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件相互混裝，不同投標(biāo)人的投標(biāo)保證金從同一單位或者個(gè)人的賬戶轉(zhuǎn)出。

對(duì)于“惡意串標(biāo)行為”，政府采購法實(shí)施條例第七十四條列舉了七種情形：供應(yīng)商直接或者間接從采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)處獲得其他供應(yīng)商的相關(guān)情況并修改其投標(biāo)文件或者響應(yīng)文件；供應(yīng)商按照采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)的授意撤換、修改投標(biāo)文件或者響應(yīng)文件；供應(yīng)商之間協(xié)商報(bào)價(jià)、技術(shù)方案等投標(biāo)文件或者響應(yīng)文件的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容；屬于同一集團(tuán)、協(xié)會(huì)、商會(huì)等組織成員的供應(yīng)商按照該組織要求協(xié)同參加政府采購活動(dòng)；供應(yīng)商之間事先約定由某一特定供應(yīng)商中標(biāo)、成交；供應(yīng)商之間商定部分供應(yīng)商放棄參加政府采購活動(dòng)或者放棄中標(biāo)、成交；供應(yīng)商與采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)之間、供應(yīng)商相互之間，為謀求特定供應(yīng)商中標(biāo)、成交或者排斥其他供應(yīng)商的其他串通行為。

調(diào)查情況

財(cái)政部門收到當(dāng)?shù)毓操Y源交易部門移交的串標(biāo)案件后，未直接以制作機(jī)器碼一致為由認(rèn)定三家供應(yīng)商構(gòu)成串標(biāo)行為，而是按照“以事實(shí)為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩”的原則開展調(diào)查處理工作。

三家供應(yīng)商均承認(rèn)先后委托了某圖文店制作電子投標(biāo)文件，但均表示投標(biāo)文件的核心內(nèi)容和資料是公司自己提供的，三家公司的投標(biāo)代表互不認(rèn)識(shí)，不存在串標(biāo)行為，也沒有同采購人、采購代理機(jī)構(gòu)串標(biāo)。

圖文店表示，經(jīng)常有客戶到店里來復(fù)印或加工制作投標(biāo)文件。近段時(shí)間可能是因?yàn)殡娮油稑?biāo)，很多客戶要求制作電子投標(biāo)文件，這三家公司就屬于這種情況。圖文店只是幫助客戶將相關(guān)資料加工整理成電子投標(biāo)文件，未對(duì)相關(guān)資料和內(nèi)容作實(shí)質(zhì)性修改。

財(cái)政部門以制作機(jī)器碼一致為線索，重點(diǎn)審查了三家供應(yīng)商的電子投標(biāo)文件是否存在87號(hào)令列舉的視為串標(biāo)情形。經(jīng)審查，均不存在諸如“同一單位或者個(gè)人辦理投標(biāo)事宜”“項(xiàng)目管理成員或者聯(lián)系人員為同一人”“投標(biāo)文件異常一致”“投標(biāo)報(bào)價(jià)呈規(guī)律性差異”“投標(biāo)文件相互混裝”等情形。因當(dāng)?shù)匾讶∠稑?biāo)保證金，也不存在“投標(biāo)保證金從同一單位或者個(gè)人的賬戶轉(zhuǎn)出”的情形。

案例分析

在三家供應(yīng)商均不承認(rèn)有串標(biāo)行為的情況下，能否以87號(hào)令“不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件由同一單位或者個(gè)人編制的，視為串標(biāo)行為”為依據(jù)，擴(kuò)展認(rèn)為“不同供應(yīng)商的投標(biāo)文件制作機(jī)器碼（mac地址）一致的，視為串標(biāo)行為”？

這需要深入理解“編制”和“制作”的含義。“編制”包括“編寫”和“制作”，就投標(biāo)文件的“編制”而言，87號(hào)令第三十二條規(guī)定，“投標(biāo)人應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)文件的要求編制投標(biāo)文件。投標(biāo)文件應(yīng)當(dāng)對(duì)招標(biāo)文件提出的要求和條件作出明確響應(yīng)”。87號(hào)令第二十條還對(duì)招標(biāo)文件的編制及其內(nèi)容做了明確，主要包括商務(wù)條件、報(bào)價(jià)要求、技術(shù)規(guī)格、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等。根據(jù)以上規(guī)定，供應(yīng)商參加投標(biāo)，首先做的工作就是根據(jù)招標(biāo)文件的要求“編寫”投標(biāo)條件和響應(yīng)內(nèi)容，然后通過“制作”程序，把已經(jīng)“編寫”好的投標(biāo)條件、響應(yīng)內(nèi)容及相關(guān)資料等加工整理成符合招標(biāo)文件格式、形式要求的投標(biāo)文件。財(cái)政部《關(guān)于促進(jìn)政府采購公平競爭優(yōu)化營商環(huán)境的通知》規(guī)定，“采購人、采購代理機(jī)構(gòu)對(duì)投標(biāo)（響應(yīng)）文件的格式、形式要求應(yīng)當(dāng)簡化明確，不得因裝訂、紙張、文件排序等非實(shí)質(zhì)性的格式、形式問題限制和影響供應(yīng)商投標(biāo)（響應(yīng)）”。由此可見，投標(biāo)文件的格式、形式等加工制作程序不屬于投標(biāo)文件的核心要件，投標(biāo)文件的“編寫”內(nèi)容才是投標(biāo)核心。

就本案例而言，如果投標(biāo)文件的核心內(nèi)容確實(shí)是由供應(yīng)商自己編寫和提供的，圖文店只是將其加工整理成符合招標(biāo)文件要求的格式和形式，那么，以制作機(jī)器碼一致為由，直接認(rèn)定三家供應(yīng)商的投標(biāo)文件由同一單位（圖文店）編制，明顯與事實(shí)不符。在非同一單位編制投標(biāo)文件情況下，就不能依據(jù)87號(hào)令“不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件由同一單位或者個(gè)人編制的，視為串標(biāo)行為”的規(guī)定，認(rèn)定三家供應(yīng)商構(gòu)成串標(biāo)。

至于三家供應(yīng)商是否真的像其陳述的那樣不存在串標(biāo)行為，需進(jìn)一步調(diào)查取證。因串標(biāo)屬于嚴(yán)重違法行為，須由公安等部門調(diào)查認(rèn)定，但像該案例這樣的串標(biāo)線索達(dá)不到立案條件，財(cái)政部門只能根據(jù)87號(hào)令“視為串標(biāo)行為”的規(guī)定進(jìn)行調(diào)查處理。按照“依法依規(guī)、有法必依”原則，鑒于三家供應(yīng)商不具備87號(hào)令列舉的“視為串標(biāo)行為”情形，財(cái)政部門未認(rèn)定三家供應(yīng)商構(gòu)成串標(biāo)。

問題思考

電子化系統(tǒng)在政府采購活動(dòng)中的應(yīng)用，能有效提高采購效率，降低交易成本，但也給供應(yīng)商帶來了困擾，不懂電子投標(biāo)文件制作和電子投標(biāo)流程的供應(yīng)商將無法參與政府采購活動(dòng)。有需求就有市場，在此背景下，專門從事投標(biāo)文件制作者便應(yīng)運(yùn)而生。有的是圖文店、復(fù)印店等街頭門店電腦制作投標(biāo)文件，有的是在個(gè)人或所在單位的電腦上制作投標(biāo)文件，互聯(lián)網(wǎng)上也有各類推銷電子投標(biāo)制作軟件的廣告。無論通過哪種途徑制作電子投標(biāo)文件，都可能存在同一項(xiàng)目下的不同供應(yīng)商不約而同地委托了同一個(gè)投標(biāo)文件制作者，或者購買了同一個(gè)投標(biāo)文件制作軟件，從而出現(xiàn)制作機(jī)器碼一致現(xiàn)象。

市場上出現(xiàn)的投標(biāo)文件制作服務(wù)，一方面，能緩解供應(yīng)商不會(huì)制作投標(biāo)文件的煩惱；另一方面，也可能成為串標(biāo)行為的溫床。如何防范投標(biāo)文件制作市場滋生串標(biāo)行為，是擺在監(jiān)管部門面前的新課題。同時(shí)，判別制作機(jī)器碼一致是否屬于串標(biāo)行為，防止無辜供應(yīng)商“躺槍”，也是監(jiān)管部門迫切需要解決的問題。

（作者單位：山東省濰坊市財(cái)政局）

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