淺談信息化建設(shè)項目中的需求管理

【聚焦政務(wù)信息化】

淺談信息化建設(shè)項目中的需求管理

■ 李萌

當(dāng)前，政務(wù)信息化迎來了最好的時代。我國“十四五”規(guī)劃提出以數(shù)字化轉(zhuǎn)型驅(qū)動生產(chǎn)方式、生活方式和治理方式變革；2021年11月，國務(wù)院常務(wù)會議通過《“十四五”推進(jìn)國家政務(wù)信息化規(guī)劃》，明確提出推進(jìn)政務(wù)信息化是提高政府管理效能和服務(wù)水平的重要舉措。頂層設(shè)計越發(fā)明確，政務(wù)信息系統(tǒng)扮演的角色越發(fā)重要。越來越多的信息化建設(shè)項目立項，投資金額也越來越大，相應(yīng)的采購需求管理也越來越重要。

采購需求是對采購標(biāo)的物的特征描述，信息化建設(shè)項目涉及的標(biāo)的物較多，既有硬件也有軟件，有時還包括運維、運營等服務(wù)。采購需求是潛在供應(yīng)商開展良性競爭的前提，是信息化建設(shè)項目執(zhí)行的依據(jù)，是檢驗項目預(yù)算績效的標(biāo)尺。下面，筆者結(jié)合自身信息化建設(shè)項目的實踐，介紹一些需求管理做法。

將需求分析放在首位

與工程建設(shè)項目類似，軟件開發(fā)項目很多時候沒有現(xiàn)成的標(biāo)的物。如果采購人連“建幾層”“每層建幾間房”等基本需求都不清楚，項目在執(zhí)行過程中很容易陷入超概算、供應(yīng)商無法按時交付、采購各方來回扯皮的境地。信息系統(tǒng)開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)體系遠(yuǎn)不及工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系那么健全，更常發(fā)生上述情況。

如何在采購文件中清楚地描述建設(shè)需求？首先，采購人應(yīng)避免采購需求描述虛化。比如，“建設(shè)智能的招投標(biāo)系統(tǒng)”這一描述，沒有明確到底哪些環(huán)節(jié)需要實現(xiàn)智能化，哪些環(huán)節(jié)需要實現(xiàn)自動化，哪些環(huán)節(jié)需要輔助人工提升效率。其次，采購人應(yīng)避免過于泛化的需求描述。比如，“全部實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化”這一描述中，“全部”一詞指代范圍不明確，涵蓋哪些對象沒有描述清楚。最后，采購人應(yīng)避免需求描述隨意化，比如，草率提出考慮不成熟的建設(shè)方案，導(dǎo)致項目中途停工，甚至是項目建設(shè)完成后仍無法投入使用。

關(guān)注系統(tǒng)的兼容性與擴(kuò)展性

在軟件開發(fā)過程中，采購人經(jīng)常會遇到系統(tǒng)兼容性問題。

采購人在系統(tǒng)開發(fā)技術(shù)路線的選擇中應(yīng)保持與現(xiàn)有系統(tǒng)一致，比如，都采用JAVA技術(shù)體系，就能避免不同技術(shù)路線之間的交互翻譯。而數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)一致則更加重要，它構(gòu)成了數(shù)據(jù)共享與功能復(fù)用的基礎(chǔ)，能有效避免系統(tǒng)在建設(shè)過程中形成“數(shù)據(jù)孤島”。比如，在電子賣場中，直購、競價、反拍等不同交易方式都基于相同的商品數(shù)據(jù)。同時，該數(shù)據(jù)還可用以描述框架協(xié)議采購方式下供應(yīng)商入圍的商品。

此外，采購人在軟件開發(fā)過程中還應(yīng)考慮系統(tǒng)擴(kuò)展性。

一方面，對于功能開發(fā)迭代較快的業(yè)務(wù)，應(yīng)構(gòu)建和設(shè)計高擴(kuò)展性系統(tǒng)，降低系統(tǒng)組件之間的耦合度，實現(xiàn)業(yè)務(wù)功能模塊松耦合，避免某一系統(tǒng)優(yōu)化更新時，整個系統(tǒng)推倒重來。另一方面，實現(xiàn)數(shù)據(jù)接口標(biāo)準(zhǔn)化，這樣一來，無論是系統(tǒng)內(nèi)部組件之間通信，還是系統(tǒng)與外部系統(tǒng)通信，都可通過標(biāo)準(zhǔn)化接口完成。標(biāo)準(zhǔn)化接口既可以為內(nèi)部組件邏輯關(guān)系調(diào)整提供彈性空間，也可以為外部信息互通提供標(biāo)準(zhǔn)化解決方案。

事實上，采購人在信息化建設(shè)項目方案設(shè)計初期就應(yīng)著眼于自身全局性的信息化工作，厘清哪些是通用模塊，哪些是專用模塊。比如，政府采購系統(tǒng)中的用戶管理、商品管理、公告發(fā)布、CA服務(wù)模塊等都具備通用屬性。以CA服務(wù)為例，如果供應(yīng)商需要CA身份認(rèn)證才能參與競價，則在設(shè)計相應(yīng)的開發(fā)方案時應(yīng)考慮將CA服務(wù)作為通用的身份認(rèn)證服務(wù)，即信息系統(tǒng)中所有需要CA身份認(rèn)證的模塊都調(diào)用該服務(wù)。這樣一來，采購人可避免重復(fù)開發(fā)該模塊。

關(guān)注系統(tǒng)上線運行成本

系統(tǒng)上線運行是軟件開發(fā)的必然結(jié)果，采購人在采購需求描述中也要充分考慮系統(tǒng)運行環(huán)境、系統(tǒng)部署環(huán)境以及后期系統(tǒng)運維、運營所需人力。

對于系統(tǒng)運行環(huán)境，采購人一般有三種選擇：一是完全自建，即采購單位購買設(shè)備并建設(shè)機(jī)房，同時維持一定的運維能力；二是購買托管服務(wù)，即采購單位購買設(shè)備但委托專業(yè)機(jī)構(gòu)管理，不需要機(jī)房和運維能力；三是使用云服務(wù)，即采購單位直接購買云服務(wù)的虛擬化資源及相關(guān)服務(wù)。三種方式的使用成本依次遞減，自主可控能力也相應(yīng)遞減。

近幾年，購買云服務(wù)的方式比較流行。如果采購人僅使用Iaas服務(wù)方案，則被“捆綁”的可能性較小。如果采購人選擇了具有排他性的Paas服務(wù)方案，則不可避免導(dǎo)致系統(tǒng)無法遷移，必須不斷采用單一來源方式購買該服務(wù)。以某單位為例，云服務(wù)供應(yīng)商僅提供Iaas服務(wù)和通用的Paas服務(wù)，專用Paas服務(wù)與Iaas供應(yīng)商脫鉤。采用這一方案，優(yōu)點是保證了系統(tǒng)的可遷移性，實現(xiàn)了云服務(wù)采購可按周期公開招標(biāo)；缺點是Paas服務(wù)會多耗損一些資源。

系統(tǒng)部署環(huán)境資源主要包括計算能力、數(shù)據(jù)庫、存儲、中間件、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)等。采購人可以根據(jù)過往系統(tǒng)的運行情況、新增功能消耗量、第三方軟件評估等規(guī)劃出新系統(tǒng)資源消耗量。需要注意的是，系統(tǒng)在部署過程中至少需要測試、生產(chǎn)兩套環(huán)境。采購人在預(yù)算充足的情況下還可以增加一套部署環(huán)境。

此外，采購人還需要關(guān)注因系統(tǒng)開發(fā)帶來的人力成本增加。一方面，如果系統(tǒng)的復(fù)雜程度陡升而運維壓力較大，就需要考慮增配運維人員。另一方面，業(yè)務(wù)流程調(diào)整也會引起系統(tǒng)變更及相關(guān)運營服務(wù)變化，比如，原先電子賣場商品上架不需要審核，現(xiàn)在需要每周審核1萬件商品，這便需要采購人調(diào)整運營力量。

關(guān)注安全相關(guān)問題

目前，政務(wù)信息面臨的安全問題不容小覷。

首先，采購人要關(guān)注信息安全問題。政務(wù)信息系統(tǒng)一般都需要通過信息安全等級保護(hù)測評，該測評服務(wù)需要向資質(zhì)合格的第三方購買，并根據(jù)等保測評報告進(jìn)行相應(yīng)整改，比如，補(bǔ)充相應(yīng)的安全服務(wù)。以某單位為例，按照信息安全等級保護(hù)三級的相關(guān)要求，在云服務(wù)上購買安全策略的費用與購買部署環(huán)境的費用相當(dāng)。

其次，采購人應(yīng)關(guān)注系統(tǒng)運行安全。在條件允許的情況下，建議采購人為信息系統(tǒng)購買第三方軟件測評服務(wù)。該測評服務(wù)提供的測評報告可以用于項目驗收，同時，該測評服務(wù)還能提供系統(tǒng)性能測試報告，可用以合理評估系統(tǒng)的服務(wù)保障能力。

再次，采購人應(yīng)加強(qiáng)人員管理，務(wù)必書面要求系統(tǒng)承建方對在項目中接觸的數(shù)據(jù)、資料盡保密義務(wù)。

最后，采購人應(yīng)加強(qiáng)版權(quán)管理，對項目實施過程中產(chǎn)生的定制化開發(fā)成果，對其應(yīng)主張所有權(quán)，特別是凝聚了業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、規(guī)則設(shè)計、實操創(chuàng)新的成果。

（作者單位：中央國家機(jī)關(guān)政府采購中心）

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