找準(zhǔn)框架協(xié)議采購(gòu)和電子賣場(chǎng)背后的“歷史坐標(biāo)”

【聚焦框架協(xié)議采購(gòu)與電子賣場(chǎng)②】

找準(zhǔn)框架協(xié)議采購(gòu)和電子賣場(chǎng)背后的“歷史坐標(biāo)”

■ 張曉光

《政府采購(gòu)框架協(xié)議采購(gòu)方式管理暫行辦法》（財(cái)政部令第110號(hào)，以下簡(jiǎn)稱110號(hào)令）作為深化政府采購(gòu)制度改革的一項(xiàng)重要成果已經(jīng)正式出臺(tái)了。隨著110號(hào)令的實(shí)施，業(yè)界必須厘清一個(gè)實(shí)踐問(wèn)題：框架協(xié)議采購(gòu)和政府采購(gòu)電子賣場(chǎng)究竟是一種什么關(guān)系？而要厘清這個(gè)實(shí)踐問(wèn)題，就必須解決小額零星采購(gòu)的核心問(wèn)題，即效率和效益二者的關(guān)系。如今，110號(hào)令的出臺(tái)，為框架協(xié)議采購(gòu)和電子賣場(chǎng)的界定提供了制度依據(jù)。

協(xié)議供貨的問(wèn)題根源

110號(hào)令并非“橫空出世”，而是對(duì)20年協(xié)議供貨和定點(diǎn)服務(wù)采購(gòu)（以下簡(jiǎn)稱協(xié)議供貨）實(shí)踐的規(guī)范。要理解框架協(xié)議采購(gòu)辦法的核心思想，就必須對(duì)20年協(xié)議供貨實(shí)踐進(jìn)行系統(tǒng)把握，因?yàn)椋?10號(hào)令主要是為了解決這一實(shí)踐問(wèn)題而出臺(tái)的。

協(xié)議供貨產(chǎn)生的原因：集中采購(gòu)目錄內(nèi)的小額零星采購(gòu)。

2003年，政府采購(gòu)法正式實(shí)施，但關(guān)于集中采購(gòu)目錄內(nèi)的小額零星采購(gòu)，政府采購(gòu)法卻沒(méi)有細(xì)致規(guī)定。關(guān)于小額零星采購(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)，一直以來(lái)也缺少權(quán)威解釋，有的將分散采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以下的采購(gòu)作為小額零星采購(gòu)，有的將集中采購(gòu)目錄公開(kāi)招標(biāo)限額以下的采購(gòu)作為小額零星采購(gòu)。

為了填補(bǔ)政府采購(gòu)法留下的這一空白，早在政府采購(gòu)法實(shí)施之前，財(cái)政部就已經(jīng)在中央單位嘗試協(xié)議供貨采購(gòu)。2002年3月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于中央單位2002年計(jì)算機(jī)和打印機(jī)采購(gòu)有關(guān)事宜的通知》（財(cái)庫(kù)〔2002〕13號(hào)，以下簡(jiǎn)稱13號(hào)文），明確了推行協(xié)議供貨制度的目的、緣由及具體內(nèi)容。其目的是“進(jìn)一步推進(jìn)中央單位政府采購(gòu)工作，減少重復(fù)招標(biāo)，方便單位采購(gòu)，降低采購(gòu)成本，提高采購(gòu)效率”。其緣由是“借鑒國(guó)際通行做法和總結(jié)去年試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)”，也就是說(shuō)，協(xié)議供貨制度在2001年進(jìn)行了試點(diǎn)。其內(nèi)容是“通過(guò)統(tǒng)一公開(kāi)招標(biāo)定產(chǎn)品、定價(jià)格、定服務(wù)、定期限，并以財(cái)政部文件形式將中標(biāo)供應(yīng)商的協(xié)議供貨承諾書(shū)及相關(guān)內(nèi)容印發(fā)中央單位執(zhí)行”。定產(chǎn)品、定價(jià)格、定服務(wù)、定期限，這“四定”是協(xié)議供貨制度的核心要素?！八亩ā焙蛥f(xié)議供貨承諾書(shū)形成的“四定一協(xié)議”成為協(xié)議供貨制度的主要特征。13號(hào)文還指出，“實(shí)行政府采購(gòu)協(xié)議供貨制度是加強(qiáng)中央單位經(jīng)常性采購(gòu)項(xiàng)目管理的有效方式，本次采購(gòu)活動(dòng)是推行這一制度的首次探索”，即協(xié)議供貨制度于2002年3月在中央單位正式實(shí)行。

2004年8月，《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第18號(hào)，以下簡(jiǎn)稱18號(hào)令）頒布，其第六章附則第八十五條規(guī)定，“政府采購(gòu)貨物服務(wù)可以實(shí)行協(xié)議供貨采購(gòu)和定點(diǎn)采購(gòu)，但協(xié)議供貨采購(gòu)和定點(diǎn)供應(yīng)商必須通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式確定；因特殊情況需要采用公開(kāi)招標(biāo)以外方式確定的，應(yīng)當(dāng)獲得省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門批準(zhǔn)。協(xié)議供貨采購(gòu)和定點(diǎn)采購(gòu)的管理辦法，由財(cái)政部另行規(guī)定”。

18號(hào)令要求“通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式確定”的規(guī)定，有兩層含義，即明確協(xié)議供貨的合法地位，以公開(kāi)招標(biāo)方式保障有效競(jìng)爭(zhēng)。然而這項(xiàng)規(guī)定存在兩個(gè)問(wèn)題：一是公開(kāi)招標(biāo)確定的是唯一一家中標(biāo)供應(yīng)商，而協(xié)議供貨卻需要確定多家中標(biāo)（入圍）供應(yīng)商，與法定的公開(kāi)招標(biāo)方式不符。二是協(xié)議供貨需要有效競(jìng)爭(zhēng)，但在后來(lái)的實(shí)踐中，放棄競(jìng)爭(zhēng)后的協(xié)議供貨逐漸成為了形式上的資質(zhì)入圍。這兩個(gè)問(wèn)題是后來(lái)《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)）刪除協(xié)議供貨規(guī)定的主要原因，也是框架協(xié)議采購(gòu)后來(lái)能夠成為一種采購(gòu)方式的原因所在。

協(xié)議供貨存在的問(wèn)題：效率還是效益？

協(xié)議供貨實(shí)踐經(jīng)歷了早期因效率被推崇，后期因效益被詬病，最后被放棄的過(guò)程，這與協(xié)議供貨自身鮮明的優(yōu)缺點(diǎn)有關(guān)，也與業(yè)界對(duì)協(xié)議供貨的認(rèn)識(shí)變化有關(guān)。

實(shí)踐早期，協(xié)議供貨的效率得到了普遍認(rèn)可。2004年12月，財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人在全國(guó)政府采購(gòu)工作會(huì)議上表示：“集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)要從提高專業(yè)水平和熟練程度入手，盡可能采取像協(xié)議供貨這種既規(guī)范又高效、采購(gòu)人又滿意的‘一舉三得’的辦法，要加快研究電子化政府采購(gòu)的相關(guān)事項(xiàng)，切實(shí)從管理和操作兩個(gè)層面上提高采購(gòu)效率，實(shí)現(xiàn)規(guī)范與效率同步提高?！边@個(gè)講話不僅肯定了協(xié)議供貨的“規(guī)范高效”“采購(gòu)人滿意”的優(yōu)點(diǎn)，還肯定了電子化采購(gòu)，當(dāng)時(shí)的電子化采購(gòu)系統(tǒng)中的電子訂貨系統(tǒng)、電子合同系統(tǒng)、電子支付系統(tǒng)等都是后來(lái)政府采購(gòu)電子賣場(chǎng)建設(shè)的重要內(nèi)容。

實(shí)踐后期，協(xié)議供貨暴露出了關(guān)于效益方面的問(wèn)題。2008年12月，時(shí)任財(cái)政部部長(zhǎng)助理張通在出席“中國(guó)政府采購(gòu)高峰論壇2008”的講話中表示：“現(xiàn)在協(xié)議供貨已成為集中采購(gòu)的主要實(shí)施方式，由于集中采購(gòu)協(xié)議供貨產(chǎn)品調(diào)整周期長(zhǎng)、產(chǎn)品型號(hào)變動(dòng)快、價(jià)格變動(dòng)滯后，使得用高價(jià)產(chǎn)品替換低價(jià)中標(biāo)產(chǎn)品現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，而一些采購(gòu)單位不能及時(shí)確定采購(gòu)需求，采購(gòu)需求因不符合政府采購(gòu)規(guī)定而調(diào)整等，拖延了采購(gòu)時(shí)間。這在一定程度上影響了采購(gòu)價(jià)格和效率?！眳f(xié)議供貨制度“雖然在提高采購(gòu)效率上有明顯作用，但因協(xié)議中標(biāo)價(jià)格變化滯后于市場(chǎng)價(jià)格變化，往往出現(xiàn)政府采購(gòu)價(jià)格高于市場(chǎng)價(jià)格的情況”。協(xié)議供貨在滿足規(guī)范、高效、便捷、效率的基礎(chǔ)上，圍繞價(jià)格維度的效益出現(xiàn)了問(wèn)題，價(jià)格逐漸成為制約協(xié)議供貨發(fā)展的核心問(wèn)題。

近年來(lái)，協(xié)議供貨實(shí)踐普遍被放棄。2013年11月，時(shí)任財(cái)政部副部長(zhǎng)劉昆在全國(guó)政府采購(gòu)工作會(huì)議上表示，“協(xié)議供貨采購(gòu)中高價(jià)問(wèn)題較為突出，按照市場(chǎng)可選、價(jià)格可比、耗材通用、公務(wù)卡支付的原則，運(yùn)用市場(chǎng)選擇機(jī)制和電子化手段進(jìn)行新的協(xié)議供貨改革試點(diǎn)，并同步開(kāi)展管理辦法的研究工作。通過(guò)新的辦法，徹底改變現(xiàn)行協(xié)議供貨與市場(chǎng)脫節(jié)的狀況，杜絕政府采購(gòu)特供產(chǎn)品、專供產(chǎn)品，遏制‘豪華采購(gòu)’與‘天價(jià)采購(gòu)’，進(jìn)一步提高采購(gòu)效率”。這表明，協(xié)議供貨采購(gòu)價(jià)格虛高已成為制約協(xié)議供貨實(shí)踐發(fā)展的瓶頸。2016年12月，時(shí)任財(cái)政部國(guó)庫(kù)司巡視員婁洪在地方政府采購(gòu)業(yè)務(wù)培訓(xùn)班上表示，要“推進(jìn)電子賣場(chǎng)建設(shè)”。在電子賣場(chǎng)的探索發(fā)展中，協(xié)議供貨被遺憾放棄。

協(xié)議供貨在實(shí)踐發(fā)展中后期被詬病，與自身缺少法規(guī)支撐有關(guān)，但最根本的問(wèn)題是在實(shí)踐中逐步放棄了政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)原則，即需求明確基礎(chǔ)上的競(jìng)爭(zhēng)定價(jià)。協(xié)議供貨是兩階段采購(gòu)，第一階段采購(gòu)確定入圍供應(yīng)商，必須通過(guò)政府采購(gòu)方式有效競(jìng)爭(zhēng)確定價(jià)格，這個(gè)價(jià)格體現(xiàn)了集中采購(gòu)的規(guī)模效益。第二階段采購(gòu)可由采購(gòu)人自行組織各種方式的競(jìng)爭(zhēng)確定成交供應(yīng)商。電子賣場(chǎng)同樣是兩階段采購(gòu)，只不過(guò)在第一階段采購(gòu)即確定入圍供應(yīng)商時(shí)放棄了有效競(jìng)爭(zhēng)，價(jià)格也參考了以社會(huì)電商為主的市場(chǎng)價(jià)格，實(shí)際上就放棄了集中采購(gòu)的規(guī)模效益，成了形式上的資質(zhì)入圍，而主要依靠第二階段開(kāi)展的各種競(jìng)爭(zhēng)確定成交供應(yīng)商，這些競(jìng)爭(zhēng)卻未必包含政府采購(gòu)方式的有效競(jìng)爭(zhēng)。協(xié)議供貨在放棄了競(jìng)爭(zhēng)原則后，實(shí)際上就只有效率，沒(méi)有了效益。而電子賣場(chǎng)似乎既有效率，又有效益。實(shí)際上，二者最根本的區(qū)別就在于效益不同。政府采購(gòu)要的是協(xié)議供貨保持有效競(jìng)爭(zhēng)的效益，還是要電子賣場(chǎng)的效益？歸根到底，就是協(xié)議供貨和電子賣場(chǎng)之間，到底誰(shuí)兼顧了真正的效率和效益。

電子賣場(chǎng)的問(wèn)題根源

協(xié)議供貨的價(jià)格之所以引人關(guān)注，是因?yàn)榧词棺鳛榧胁少?gòu)目錄內(nèi)的小額零星采購(gòu)，其價(jià)格本身也具有政府采購(gòu)的規(guī)模效益。政府采購(gòu)規(guī)模效益體現(xiàn)在市場(chǎng)交易中的量?jī)r(jià)關(guān)系，量?jī)r(jià)對(duì)等，政府采購(gòu)的帶量規(guī)模必然會(huì)換來(lái)比市場(chǎng)價(jià)格更低的價(jià)格，而現(xiàn)實(shí)中為何價(jià)格虛高，甚至高于市場(chǎng)價(jià)格？隨著中國(guó)社會(huì)電商的迅速發(fā)展，社會(huì)電商價(jià)格公開(kāi)透明，常常被作為市場(chǎng)價(jià)格的代表。亟須破解的協(xié)議供貨價(jià)格問(wèn)題和社會(huì)電商導(dǎo)致的購(gòu)物習(xí)慣變化，帶來(lái)了政府采購(gòu)電子賣場(chǎng)的實(shí)踐探索。對(duì)于政府采購(gòu)電子賣場(chǎng)的性質(zhì)，通常有三種理解。第一種理解為，框架協(xié)議采購(gòu)電子化平臺(tái)，是框架協(xié)議采購(gòu)方式的電子化組織形式，而不是一種政府采購(gòu)方式。第二種理解為，政府采購(gòu)電子賣場(chǎng)是一種采購(gòu)方式。第三種理解為，電子賣場(chǎng)是小額零星采購(gòu)的綜合交易平臺(tái)，既有框架協(xié)議采購(gòu)電子化平臺(tái)的功能，又有簡(jiǎn)易采購(gòu)方式的電子化交易系統(tǒng)功能，另外，還兼顧其他功能。

實(shí)際上，如果嚴(yán)格界定電子賣場(chǎng)的政府采購(gòu)性質(zhì)，那么，政府采購(gòu)電子賣場(chǎng)就是集中采購(gòu)目錄內(nèi)框架協(xié)議采購(gòu)電子化平臺(tái)。分散采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以下集中采購(gòu)目錄以外的采購(gòu)不屬于政府采購(gòu)的范圍。此時(shí)，如果將電子賣場(chǎng)界定為框架協(xié)議采購(gòu)電子化平臺(tái)，完全是行得通的。

1.0版本的政府采購(gòu)電子賣場(chǎng)可以理解為框架協(xié)議采購(gòu)的綜合查詢平臺(tái)。根據(jù)13號(hào)文的規(guī)定，中標(biāo)供應(yīng)商承諾在此期間，將按協(xié)議供貨承諾書(shū)的承諾，向中央單位提供中標(biāo)產(chǎn)品和服務(wù)。為了使中央單位詳細(xì)了解本次中標(biāo)供應(yīng)商的各項(xiàng)具體承諾，財(cái)政部將在相應(yīng)的紙質(zhì)媒體上同時(shí)公告各中標(biāo)供應(yīng)商提供的中標(biāo)產(chǎn)品、具體配置、訂貨方式、售后服務(wù)等信息。另外，中標(biāo)供應(yīng)商必須在每月底就中標(biāo)產(chǎn)品在次月供貨價(jià)格的調(diào)整內(nèi)容上報(bào)財(cái)政部。財(cái)政部將統(tǒng)一在相關(guān)媒體上公告價(jià)格調(diào)整情況，不再另行發(fā)文通知。也就是說(shuō)，最早的電子賣場(chǎng)替代了有關(guān)紙質(zhì)媒介的功能，從紙質(zhì)媒介實(shí)現(xiàn)了向互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的轉(zhuǎn)變。

2.0版本的政府采購(gòu)電子賣場(chǎng)可以理解為框架協(xié)議采購(gòu)電子化執(zhí)行平臺(tái)。社會(huì)電商的出現(xiàn)推動(dòng)電子賣場(chǎng)從最簡(jiǎn)單的商品展示和查詢邁向了在線下單等交易功能。采購(gòu)人可以像在社會(huì)電商平臺(tái)購(gòu)物一樣，登錄電子賣場(chǎng)，選擇商品直接下單。

3.0版本的政府采購(gòu)電子賣場(chǎng)進(jìn)一步豐富功能，尤其是為采購(gòu)人提供了確定成交供應(yīng)商的簡(jiǎn)化交易功能，比如，電子反拍、在線投訴等交互功能，但仍然是集中采購(gòu)目錄內(nèi)框架協(xié)議采購(gòu)電子化執(zhí)行平臺(tái)，甚至可以理解為更高水平的電子化平臺(tái)。

4.0版本電子賣場(chǎng)性質(zhì)較為模糊，甚至被誤認(rèn)為已經(jīng)演變?yōu)橐环N采購(gòu)方式。當(dāng)框架協(xié)議采購(gòu)放棄供應(yīng)商入圍階段的政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)，廣泛引入分散采購(gòu)限額以下集中采購(gòu)目錄外的采購(gòu)，電子賣場(chǎng)已經(jīng)突破了政府采購(gòu)的屬性，此時(shí)的電子賣場(chǎng)成為小額零星的采購(gòu)方式。一些電子賣場(chǎng)已經(jīng)開(kāi)始淡化政府采購(gòu)法定采購(gòu)方式，模糊成為一種采購(gòu)方式。在這個(gè)階段，有關(guān)部門始終沒(méi)有出臺(tái)電子賣場(chǎng)的規(guī)范性文件，以至于電子賣場(chǎng)在實(shí)踐中逐漸偏離初心，同時(shí)，也暴露出了一些問(wèn)題，比如價(jià)格虛高等。

5.0版本的電子賣場(chǎng)，既有框架協(xié)議采購(gòu)電子化執(zhí)行平臺(tái)的功能，又有電子反拍、競(jìng)價(jià)、比價(jià)等交易功能，還有農(nóng)產(chǎn)品扶貧等政府采購(gòu)政策執(zhí)行功能，此時(shí)的電子賣場(chǎng)已經(jīng)演變?yōu)橐环N小額零星采購(gòu)的綜合性交易平臺(tái)。實(shí)際上，4.0版本本質(zhì)上也是綜合性交易平臺(tái)。

（作者單位：北京市公共資源交易中心、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)馬克思主義學(xué)院）

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