通過信息化系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)框架協(xié)議采購的幾點(diǎn)思考

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通過信息化系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)框架協(xié)議采購的幾點(diǎn)思考

■ 丁剛

在現(xiàn)代財(cái)政國庫管理體系“一體兩翼”基本框架中，預(yù)算執(zhí)行和政府采購兩項(xiàng)三占其二。隨著中央財(cái)政預(yù)算管理一體化建設(shè)工作的推進(jìn)，預(yù)算執(zhí)行與政府采購業(yè)務(wù)在實(shí)際工作中的聯(lián)系愈加緊密。2021年底召開的全國財(cái)政國庫暨政府采購工作會議明確指出，全面深化政府采購制度改革，主要包括優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，努力增強(qiáng)政府采購法律制度的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性；聚焦采購人主體責(zé)任，著力完善采購需求管理制度；推進(jìn)制度創(chuàng)新，加快構(gòu)建與采購需求特點(diǎn)相適應(yīng)的交易制度等。

在全面深化政府采購制度改革背景下，《政府采購框架協(xié)議采購方式管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）應(yīng)運(yùn)而生。與以往政府采購領(lǐng)域出臺的法規(guī)大多側(cè)重程序規(guī)制不同，《辦法》是一部聚焦結(jié)果導(dǎo)向的實(shí)體法規(guī)，對框架協(xié)議采購應(yīng)如何落地提出了具體、明確的要求，相關(guān)的信息化系統(tǒng)建設(shè)工作也將有據(jù)可循?！掇k法》首次規(guī)范了多頻次、小額度采購活動(dòng)，并將提高政府采購項(xiàng)目績效列為主要目標(biāo)?！掇k法》一經(jīng)出臺便受到各級財(cái)政部門、集采機(jī)構(gòu)、預(yù)算單位以及社會各界的廣泛關(guān)注。政府采購業(yè)內(nèi)人士已展開多輪針對框架協(xié)議采購的討論，符合《辦法》要求的框架協(xié)議采購系統(tǒng)也呼之欲出。

近年來，全國很多不同級別的財(cái)政部門、集中采購機(jī)構(gòu)都建設(shè)了政府采購協(xié)議供貨、定點(diǎn)采購或電子賣場、網(wǎng)上商城等系統(tǒng)，為各級采購人提供了相對靈活高效的交易平臺。但各地的此類系統(tǒng)在政策上缺乏統(tǒng)一指導(dǎo)，業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)上也各有不同，在實(shí)踐操作中存在多方面問題。《辦法》的出臺，主要為解決小額零星采購相關(guān)問題，即如何通過信息化系統(tǒng)切實(shí)落地框架協(xié)議采購，合理約束采購需求，規(guī)范采購過程，提升采購績效。對此，筆者提出以下幾點(diǎn)看法，供業(yè)內(nèi)參考。

需求標(biāo)準(zhǔn)化與可量化是框架協(xié)議采購系統(tǒng)的基礎(chǔ)

《辦法》出臺前，多頻次、小額度采購在政府采購中已廣泛運(yùn)用。各地建設(shè)的政府采購電子賣場、網(wǎng)上商城等，切實(shí)提高了小額采購活動(dòng)的便利性，但也存在“專供特供”“天價(jià)配件”“質(zhì)價(jià)不符”，供應(yīng)商入圍后產(chǎn)品“形同虛設(shè)”“偷梁換柱”等問題。造成這些問題的原因，很大程度上是采購需求沒有真正做到標(biāo)準(zhǔn)化與可量化。

需求的標(biāo)準(zhǔn)化與可量化包含兩個(gè)方面的內(nèi)容。一是主觀上，采購需求不應(yīng)只反映采購人“想”買什么，還要明確指導(dǎo)采購人“該”買什么。與社會化電商平臺可滿足個(gè)人多樣化購買需求、購買方式，可自主決定交易價(jià)格、自行承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)等特點(diǎn)不同，政府采購中的集中采購和框架協(xié)議采購更關(guān)注過程合規(guī)、需求合理。過程合規(guī)在此無需贅述，但何謂需求合理？筆者認(rèn)為，在預(yù)算范圍內(nèi)，使用最少的資金，滿足實(shí)際工作最普遍的需要，即為合理需求。信息化系統(tǒng)能夠從采購單位的歷史預(yù)算使用情況、往期實(shí)際采購和使用情況、市場銷售情況等方面，提供豐富的參考數(shù)據(jù)，輔助廣大采購單位預(yù)算編制更精確，采購需求更清晰、更符合標(biāo)準(zhǔn)化可量化要求，從而保證采購結(jié)果貼合實(shí)際需要。

二是客觀上，市場能夠提供的產(chǎn)品或服務(wù)中，哪些可以經(jīng)過篩選納入標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品或可量化的服務(wù)項(xiàng)目。《辦法》第六條規(guī)定，框架協(xié)議采購遵循競爭擇優(yōu)、講求績效的原則，應(yīng)當(dāng)有明確的采購標(biāo)的和定價(jià)機(jī)制，不得采用供應(yīng)商符合資格條件即入圍的方法。第十二、十三、十五條，也分別從采購標(biāo)的品目細(xì)化和等次細(xì)分、服務(wù)項(xiàng)目單價(jià)確定、根據(jù)工作需要和市場供應(yīng)及價(jià)格變化情況確定協(xié)議期限等方面作了規(guī)定，都體現(xiàn)了對采購標(biāo)的和需求的明確量化要求。

以集中采購目錄內(nèi)的臺式計(jì)算機(jī)為例，市場上所有品牌型號的臺式計(jì)算機(jī)數(shù)以千計(jì)，若再加上與之配套的必要耗材、配件等，總量則達(dá)數(shù)萬之多。如果這些產(chǎn)品及配件全部納入候選范圍，那么，看似保證了最大程度的公平競爭，實(shí)則加大了采購人篩選的復(fù)雜程度。再以印刷服務(wù)采購為例，若采購人僅對紙張大小、數(shù)量、價(jià)格等指標(biāo)進(jìn)行約定，那么，實(shí)際采購時(shí)采購人會遇到因紙張品牌與材質(zhì)、印刷工藝與油墨、批量大小、設(shè)計(jì)要求、交付時(shí)間等千差萬別，最終導(dǎo)致服務(wù)價(jià)格的不可比情況出現(xiàn)。因此，建議在框架協(xié)議采購的第一階段，充分借助信息化系統(tǒng)對采購標(biāo)的和需求進(jìn)行預(yù)先梳理，并結(jié)合市場供應(yīng)情況合理圈定備選范圍。

仍以臺式計(jì)算機(jī)采購為例，筆者認(rèn)為，利用信息化系統(tǒng)獲取其歷史成交和市場供應(yīng)數(shù)據(jù)，可使集中采購機(jī)構(gòu)或主管預(yù)算單位的需求調(diào)查范圍不至太過發(fā)散，確定的配置標(biāo)準(zhǔn)更貼合實(shí)際需要；同時(shí)采購人、供應(yīng)商和專家在發(fā)表意見時(shí)也更有針對性，避免主觀因素占比過高。而對于印刷服務(wù)，可在原有服務(wù)指標(biāo)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化紙張的規(guī)格與材質(zhì)、印刷工藝、階梯化的量價(jià)關(guān)系折扣、差異化的交付時(shí)間等，在信息化系統(tǒng)中對其可能涉及的常用選項(xiàng)進(jìn)行豐富和量化。采購單位在確定需求時(shí)，能夠聚焦市場真實(shí)可供的優(yōu)質(zhì)熱銷產(chǎn)品和服務(wù)，從標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、內(nèi)容規(guī)范的產(chǎn)品和服務(wù)中做減法而非加法，降低采購人甄別與篩選的難度，保障合理需求能夠被足量支撐，這些都是可以通過信息化系統(tǒng)解決的。

電子化平臺是框架協(xié)議采購的必要支撐

2013年，財(cái)政部發(fā)布了《全國政府采購管理交易系統(tǒng)建設(shè)總體規(guī)劃》和《政府采購業(yè)務(wù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)規(guī)范》。從彼時(shí)開始，各地圍繞政府采購業(yè)務(wù)的電子化平臺進(jìn)入了加速建設(shè)階段，各級財(cái)政部門對政府采購的管理也從注重流程合規(guī)、信息公開和事后追責(zé)，向事前、事中的全流程、全鏈條監(jiān)管轉(zhuǎn)變。特別是近年來，隨著政策的更續(xù)和創(chuàng)新技術(shù)的發(fā)展，政府采購信息化的發(fā)展方向更趨于規(guī)范需求、數(shù)據(jù)利用、決策支撐、智能輔助、提升績效等。以財(cái)政部政府采購管理交易系統(tǒng)為代表的眾多政府采購系統(tǒng)將管理環(huán)節(jié)前置，對采購預(yù)算、意向、需求、計(jì)劃等環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督管理，這些變化對落實(shí)政府采購政策功能、優(yōu)化營商環(huán)境等帶來的促進(jìn)作用逐年凸顯。

相較于政府采購線下執(zhí)行交易，電子化平臺在強(qiáng)化需求管理、規(guī)范采購流程、保證公平競爭、維護(hù)公正評審等方面都具有顯著優(yōu)勢。從當(dāng)前全國政府采購相關(guān)系統(tǒng)的實(shí)踐應(yīng)用效果上看，電子化平臺較好地實(shí)現(xiàn)了以采購預(yù)算為源頭，對計(jì)劃、執(zhí)行、合同、驗(yàn)收、支付進(jìn)行全流程閉環(huán)管理，同時(shí)，具備完善的信息發(fā)布、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、誠信評價(jià)、數(shù)據(jù)分析、內(nèi)控管理等功能。

作為全國集中采購機(jī)構(gòu)的縮影，中共中央直屬機(jī)關(guān)采購中心和中央國家機(jī)關(guān)采購中心構(gòu)建的電子化平臺，已開始為電子賣場向框架協(xié)議采購方式的轉(zhuǎn)變做系統(tǒng)升級方面的準(zhǔn)備。在規(guī)劃框架協(xié)議采購時(shí)，可考慮通過建設(shè)“標(biāo)準(zhǔn)需求庫”，按產(chǎn)品參數(shù)、配置標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格區(qū)間和不同等級等維度對貨物類商品進(jìn)行細(xì)化，按供應(yīng)商資質(zhì)、服務(wù)能力、服務(wù)內(nèi)容、歷史評價(jià)等對服務(wù)類內(nèi)容進(jìn)行歸納，以提高框架協(xié)議采購效率；通過建設(shè)“征集系統(tǒng)”，實(shí)現(xiàn)框架協(xié)議采購第一階段供應(yīng)商入圍的公開征集，輔助完成征集文件編制與發(fā)布、供應(yīng)商響應(yīng)、智能評審等工作；通過建設(shè)“簽訂系統(tǒng)”，實(shí)現(xiàn)框架協(xié)議線上批量簽訂、管理、解除及查詢等功能。在落地《辦法》過程中，電子化平臺無疑可以提供全方位的支撐?；趯?shí)際業(yè)務(wù)開展需要，建議盡快建成中央級電子化框架協(xié)議采購系統(tǒng)，無論從業(yè)務(wù)規(guī)則設(shè)計(jì)還是信息化實(shí)現(xiàn)方式上，對各地落實(shí)《辦法》要求都可以起到積極的示范作用。

以近幾年政府采購電子賣場的建設(shè)情況來看，多頻次、小額度產(chǎn)品和服務(wù)的政府采購逐漸步入后電商化時(shí)期，廣大采購人已經(jīng)適應(yīng)并接受了此種互聯(lián)網(wǎng)模式的政府采購方式?？蚣軈f(xié)議采購和電子賣場有很多相似之處，依托電子化交易平臺開展是必然趨勢?！掇k法》第七條也明確指出，框架協(xié)議采購應(yīng)當(dāng)實(shí)行電子化采購。在規(guī)范采購活動(dòng)、實(shí)現(xiàn)公平交易、提高項(xiàng)目績效等方面，電子化平臺都是開展框架協(xié)議采購的必要支撐。

數(shù)據(jù)服務(wù)應(yīng)是框架協(xié)議采購系統(tǒng)建設(shè)的核心

數(shù)據(jù)是每個(gè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)的靈魂。對框架協(xié)議采購系統(tǒng)而言，預(yù)算數(shù)據(jù)、采購需求數(shù)據(jù)、采購人和供應(yīng)商數(shù)據(jù)、商品參數(shù)數(shù)據(jù)、服務(wù)特性數(shù)據(jù)、價(jià)格數(shù)據(jù)、銷售數(shù)據(jù)、誠信評價(jià)數(shù)據(jù)等，都是支撐系統(tǒng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。如何建好、用好這些基礎(chǔ)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，并通過數(shù)據(jù)服務(wù)使框架協(xié)議采購發(fā)揮出應(yīng)有的價(jià)值，是設(shè)計(jì)系統(tǒng)時(shí)應(yīng)考慮的核心問題。

《辦法》第三十七條第一款規(guī)定，“采購人證明能夠以更低價(jià)格向非入圍供應(yīng)商采購相同貨物，且入圍供應(yīng)商不同意將價(jià)格降至非入圍供應(yīng)商以下的，可以將合同授予非入圍供應(yīng)商”。要在系統(tǒng)中實(shí)現(xiàn)這一功能，那么，對數(shù)據(jù)服務(wù)的要求會非常高。首先，要讓非入圍供應(yīng)商能夠使用系統(tǒng)參與業(yè)務(wù)活動(dòng)，征集階段未入圍供應(yīng)商數(shù)據(jù)再利用的價(jià)值就得以體現(xiàn)。其次，為了界定非入圍供應(yīng)商能夠提供“相同貨物”，需求調(diào)查過程中的備選商品數(shù)據(jù)或評審階段中落選商品數(shù)據(jù)此刻可能需要被“喚醒”。再其次，入圍供應(yīng)商不同意降價(jià)，需要調(diào)用入圍供應(yīng)商的歷史報(bào)價(jià)，并記錄其主動(dòng)調(diào)整價(jià)格的數(shù)據(jù)用于佐證“不同意降價(jià)”的結(jié)論。最后，非入圍供應(yīng)商被授予合同，還應(yīng)完善非入圍供應(yīng)商的基本情況、報(bào)價(jià)、成交、合同簽訂等數(shù)據(jù)。由此可見，落地《辦法》中一項(xiàng)具體條款的背后，數(shù)據(jù)服務(wù)所發(fā)揮的價(jià)值不容小覷。

從宏觀意義上看，建設(shè)服務(wù)保障、決策支撐、運(yùn)營管理、風(fēng)險(xiǎn)防控的“四型”國庫，實(shí)現(xiàn)降本增效、預(yù)防腐敗、規(guī)范政府采購行為、落實(shí)國家政策等，也都要依托相關(guān)信息化系統(tǒng)中對基礎(chǔ)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的收集、整理、分析和綜合利用。

對政府采購及其信息化建設(shè)領(lǐng)域的廣大人員而言，框架協(xié)議采購系統(tǒng)既對原有政府采購信息化工作提出了新的挑戰(zhàn)，也創(chuàng)造了新的機(jī)遇。如何通過信息化消除市場分割，促進(jìn)公平競爭，構(gòu)筑長效機(jī)制，都是值得我們深入思考的。

（作者單位：財(cái)政部信息網(wǎng)絡(luò)中心）

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