打造政采全鏈條管理的“廈大模板”

【高校采購(gòu)】

打造政采全鏈條管理的“廈大模板”

——廈門(mén)大學(xué)采購(gòu)領(lǐng)域廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的實(shí)踐與探索綜述

■ 王沈揚(yáng) 張福中 許熠堃

為規(guī)范采購(gòu)活動(dòng)的內(nèi)控制度，落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任，廈門(mén)大學(xué)就采購(gòu)管理體制和運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行了相應(yīng)的改革，進(jìn)一步提升了采購(gòu)服務(wù)水平和廉政風(fēng)險(xiǎn)防控能力?，F(xiàn)就近年來(lái)廈門(mén)大學(xué)采購(gòu)管理體制、運(yùn)行機(jī)制改革和廉政風(fēng)險(xiǎn)防控工作的實(shí)踐與探索淺析如下。

管采分離、分事行權(quán)，機(jī)構(gòu)設(shè)置再優(yōu)化

隨著廈門(mén)大學(xué)治理體系改革、全面推進(jìn)依法治校工作的逐步深化，廈門(mén)大學(xué)采購(gòu)管理體制和運(yùn)行機(jī)制的改革主要經(jīng)歷了采購(gòu)歸口管理、采購(gòu)職能分離和管采機(jī)構(gòu)分設(shè)等三個(gè)階段。

第一階段：采購(gòu)歸口管理階段。

2012年9月，廈門(mén)大學(xué)成立政府采購(gòu)領(lǐng)導(dǎo)小組，全面領(lǐng)導(dǎo)廈門(mén)大學(xué)的政府采購(gòu)工作。采購(gòu)業(yè)務(wù)的相關(guān)執(zhí)行部門(mén)為資產(chǎn)與后勤事務(wù)管理處（以下簡(jiǎn)稱(chēng)資產(chǎn)后勤處）、基建處、圖書(shū)館、后勤集團(tuán)等單位，監(jiān)察處、審計(jì)處負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查。

2016年9月之前，廈門(mén)大學(xué)采購(gòu)管理的主要規(guī)定有《廈門(mén)大學(xué)圖書(shū)館文獻(xiàn)集中采購(gòu)規(guī)則》《廈門(mén)大學(xué)修繕及水電工程管理辦法》《廈門(mén)大學(xué)物資采購(gòu)管理辦法》《廈門(mén)大學(xué)基本建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)、采購(gòu)管理辦法（試行）》，采購(gòu)工作由業(yè)務(wù)歸口管理部門(mén)直接負(fù)責(zé)。如，二級(jí)學(xué)院的貨物、服務(wù)和修繕工程采購(gòu)由資產(chǎn)后勤處負(fù)責(zé)實(shí)施，基本建設(shè)采購(gòu)由基建處負(fù)責(zé)實(shí)施。

第二階段：采購(gòu)職能分離階段。

2016年9月，廈門(mén)大學(xué)政府采購(gòu)管理辦公室（以下簡(jiǎn)稱(chēng)采購(gòu)辦）和招投標(biāo)中心（以下簡(jiǎn)稱(chēng)中心）正式運(yùn)行，掛靠資產(chǎn)后勤處。同年12月，原“廈門(mén)大學(xué)政府采購(gòu)領(lǐng)導(dǎo)小組”更名為“廈門(mén)大學(xué)采購(gòu)與招標(biāo)工作領(lǐng)導(dǎo)小組”。采購(gòu)辦和中心在廈門(mén)大學(xué)采購(gòu)與招標(biāo)工作領(lǐng)導(dǎo)小組的支持下，初步實(shí)現(xiàn)采購(gòu)過(guò)程的管采分離、分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)。以《廈門(mén)大學(xué)采購(gòu)管理辦法（試行）》為標(biāo)志，廈門(mén)大學(xué)采購(gòu)制度建設(shè)更加完善。中心成立以后，采購(gòu)文件編制、評(píng)審專(zhuān)家抽取與采購(gòu)開(kāi)評(píng)標(biāo)過(guò)程等更加規(guī)范，但采購(gòu)過(guò)程中也存在部分項(xiàng)目采購(gòu)需求不明確、市場(chǎng)調(diào)研不充分、商務(wù)條件不合理、技術(shù)參數(shù)傾向性較強(qiáng)、采購(gòu)預(yù)算偏高等情況。同時(shí)，還存在采購(gòu)辦在監(jiān)管過(guò)程中參與具體實(shí)操性事務(wù)，導(dǎo)致監(jiān)督職能弱化，如，中心與業(yè)務(wù)科室存在人員交叉，采購(gòu)過(guò)程業(yè)務(wù)分段不分人，未實(shí)現(xiàn)崗位有效分離等問(wèn)題。

第三階段：管采機(jī)構(gòu)分設(shè)階段。

2020年9月，經(jīng)研究決定，廈門(mén)大學(xué)將中心從資產(chǎn)后勤處分離，作為直屬單位獨(dú)立運(yùn)行，中心獨(dú)立后，廈門(mén)大學(xué)采購(gòu)與招標(biāo)工作領(lǐng)導(dǎo)小組以“規(guī)范過(guò)程管理，防范廉政風(fēng)險(xiǎn)”為原則，重點(diǎn)梳理再造了采購(gòu)用戶、采購(gòu)業(yè)務(wù)主管部門(mén)、采購(gòu)辦和中心“四位一體”的采購(gòu)流程，厘清了各相關(guān)單位的職責(zé)邊界，明確了各相關(guān)單位的職責(zé)權(quán)限，真正建立起“管采分離、權(quán)責(zé)清晰、機(jī)構(gòu)分設(shè)、相互制約”的工作機(jī)制，并以“分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)”為主線，將各相關(guān)部門(mén)主要職責(zé)進(jìn)行了科學(xué)的分工和調(diào)整，具體如下：

采購(gòu)用戶主要負(fù)責(zé)采購(gòu)過(guò)程上游的項(xiàng)目立項(xiàng)和采購(gòu)需求調(diào)研，根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)提交清楚明了、表述規(guī)范、含義準(zhǔn)確的采購(gòu)需求，并以此作為采購(gòu)業(yè)務(wù)主管部門(mén)編制采購(gòu)文件的依據(jù)，主要強(qiáng)化其采購(gòu)需求管理職能。

采購(gòu)業(yè)務(wù)主管部門(mén)（目前學(xué)校采購(gòu)業(yè)務(wù)主管部門(mén)為資產(chǎn)后勤處、基建處和圖書(shū)館三個(gè)單位）主要負(fù)責(zé)采購(gòu)過(guò)程上游的項(xiàng)目預(yù)算審核、采購(gòu)文件編制和采購(gòu)下游的合同簽署、履約驗(yàn)收、資產(chǎn)入庫(kù)管理等，主要強(qiáng)化其采購(gòu)過(guò)程管理職能。

采購(gòu)辦主要負(fù)責(zé)擬定廈門(mén)大學(xué)采購(gòu)規(guī)章制度、評(píng)審專(zhuān)家?guī)斓慕ㄔO(shè)管理、審批采購(gòu)方式變更和質(zhì)疑處理情況監(jiān)督，主要強(qiáng)化其采購(gòu)監(jiān)督管理職能。

中心主要負(fù)責(zé)采購(gòu)過(guò)程中的采購(gòu)文件審核、采購(gòu)公告發(fā)布、采購(gòu)工作組織、采購(gòu)報(bào)告出具（其職能類(lèi)似社會(huì)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，區(qū)別在盈利和非盈利、法人和非法人等方面），主要強(qiáng)化其采購(gòu)規(guī)范與專(zhuān)業(yè)服務(wù)職能。

守正創(chuàng)新、履職盡責(zé)，采購(gòu)管理專(zhuān)業(yè)化

中心作為廈門(mén)大學(xué)采購(gòu)執(zhí)行部門(mén)，把制度建設(shè)作為重要抓手，實(shí)現(xiàn)用制度管人、用制度管事，全方位、全過(guò)程規(guī)范采購(gòu)流程和采購(gòu)行為。同時(shí)，建立起制度化、長(zhǎng)效化的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和廉政教育機(jī)制，提升采購(gòu)隊(duì)伍服務(wù)水平和履約能力。

明確采購(gòu)工作紀(jì)律，進(jìn)一步規(guī)范采購(gòu)過(guò)程。結(jié)合廈門(mén)大學(xué)采購(gòu)實(shí)際，中心制定并落實(shí)《招投標(biāo)工作人員行為準(zhǔn)則》《評(píng)審委員會(huì)（小組）成員行為準(zhǔn)則》《廈門(mén)大學(xué)采購(gòu)評(píng)審工作紀(jì)律》和《招投標(biāo)中心開(kāi)標(biāo)流程》，細(xì)化了開(kāi)評(píng)標(biāo)步驟，嚴(yán)肅開(kāi)評(píng)標(biāo)紀(jì)律。進(jìn)一步規(guī)范了《開(kāi)評(píng)標(biāo)記錄》表格模板，統(tǒng)一開(kāi)評(píng)標(biāo)文書(shū)模板，擬定標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)審報(bào)告，提高了文書(shū)處理的質(zhì)量和效率。從現(xiàn)場(chǎng)把控到文書(shū)規(guī)范，多管齊下，為實(shí)現(xiàn)公平公正的采購(gòu)過(guò)程和采購(gòu)結(jié)果提供了良好的制度保障。

實(shí)行清單管理，加強(qiáng)對(duì)采購(gòu)文件合法合規(guī)性審查。根據(jù)政府采購(gòu)相關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合省、市政府采購(gòu)部門(mén)規(guī)定的政府采購(gòu)嚴(yán)禁行為，廈門(mén)大學(xué)制定了相應(yīng)的清單制度，建立依法依規(guī)、公開(kāi)透明的審查機(jī)制。

清單包含了采購(gòu)文件編制禁用類(lèi)、公告禁用類(lèi)、評(píng)審禁用類(lèi)、合同禁用類(lèi)等內(nèi)容，明確禁止25種行為，列舉96項(xiàng)禁止設(shè)置條款，在最大限度滿足采購(gòu)用戶需求的基礎(chǔ)上，防止?jié)撛谂潘詶l款和限制性條款的出現(xiàn)，可有效避免質(zhì)疑和投訴行為的發(fā)生，控制采購(gòu)活動(dòng)中的廉政風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)。

強(qiáng)化全鏈條管理，筑牢廉政風(fēng)險(xiǎn)防線。中心針對(duì)采購(gòu)文件審查環(huán)節(jié)、開(kāi)標(biāo)環(huán)節(jié)、評(píng)標(biāo)環(huán)節(jié)等11個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，對(duì)28項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行具體分析，制定了23條具體防范措施，編制了《廈門(mén)大學(xué)招投標(biāo)中心廉政風(fēng)險(xiǎn)排查與防范措施一覽表》，強(qiáng)化采購(gòu)過(guò)程全鏈條、全要素管理，筑牢廉政風(fēng)險(xiǎn)防線。

牢固樹(shù)立“三種意識(shí)”，打造專(zhuān)業(yè)化采購(gòu)隊(duì)伍。中心緊密?chē)@廈門(mén)大學(xué)關(guān)于加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)、提升履職能力的工作要求，通過(guò)建立制度化、長(zhǎng)效化的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和廉政教育機(jī)制，著力培養(yǎng)具備學(xué)習(xí)意識(shí)、服務(wù)意識(shí)和廉潔意識(shí)等“三種意識(shí)”的專(zhuān)業(yè)化采購(gòu)隊(duì)伍。具體舉措有：

第一，2018年10月，中心牽頭制定《資產(chǎn)與后勤事務(wù)管理處采購(gòu)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)暨廉政教育培訓(xùn)制度》，通過(guò)定期內(nèi)部學(xué)習(xí)、外出培訓(xùn)和業(yè)務(wù)考試相結(jié)合，以政策法規(guī)交流研討、質(zhì)疑投訴案例分析、采購(gòu)領(lǐng)域警示教育、采購(gòu)業(yè)務(wù)書(shū)面考試等多種形式為采購(gòu)工作人員提供充分的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)和成長(zhǎng)空間。截至2021年10月，中心會(huì)同采購(gòu)業(yè)務(wù)主管部門(mén)、采購(gòu)辦共舉辦內(nèi)部業(yè)務(wù)培訓(xùn)48場(chǎng)，培訓(xùn)705人次，安排66人次參加各部委、行業(yè)協(xié)會(huì)培訓(xùn)，組織采購(gòu)業(yè)務(wù)書(shū)面閉卷考試3次。

第二，邀請(qǐng)校內(nèi)外專(zhuān)家舉辦各類(lèi)專(zhuān)題培訓(xùn)或講座等。如，2018年7月，采購(gòu)辦舉辦廈門(mén)大學(xué)政府采購(gòu)業(yè)務(wù)培訓(xùn)班，邀請(qǐng)廈門(mén)市財(cái)政局采購(gòu)監(jiān)管處工作人員為全校各單位從事采購(gòu)工作的相關(guān)人員分別作題為《政府采購(gòu)政策講解》和《〈政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法〉解讀》的專(zhuān)題報(bào)告，深度解讀政府采購(gòu)政策法規(guī)。

2019年7月，在黨委黨校第150期暨資產(chǎn)管理干部“提升履職能力，強(qiáng)化擔(dān)當(dāng)作為”專(zhuān)題培訓(xùn)班中開(kāi)設(shè)采購(gòu)業(yè)務(wù)相關(guān)課程， 由廈門(mén)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授講授《政府采購(gòu)基礎(chǔ)知識(shí)》、中心張福中分享《學(xué)校集中采購(gòu)的若干問(wèn)題》。

2019年10月在“不忘初心，牢記使命”主題教育期間，資產(chǎn)后勤處組織采購(gòu)人員到生命科學(xué)學(xué)院等8個(gè)學(xué)院現(xiàn)場(chǎng)辦公，中心張福中作題為《淺解學(xué)校采購(gòu)中的常用概念》的宣講報(bào)告，以面對(duì)面溝通的方式，為學(xué)院老師答疑解惑，傾聽(tīng)用戶的實(shí)際需求，做到針對(duì)性改進(jìn)提升。

2020年7月，組織采購(gòu)專(zhuān)題培訓(xùn)班，邀請(qǐng)廈門(mén)市財(cái)政局政府采購(gòu)監(jiān)管處工作人員作題為《政府采購(gòu)文件負(fù)面清單及采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管理》的培訓(xùn)。

2020年12月，中心主任王沈揚(yáng)在第五屆海西醫(yī)院后勤管理研討會(huì)暨2020年廈門(mén)市醫(yī)學(xué)會(huì)后勤管理分會(huì)年會(huì)上，作題為《醫(yī)療設(shè)備政府采購(gòu)的現(xiàn)狀和思考》的專(zhuān)題報(bào)告。

第三，組建采購(gòu)相關(guān)部門(mén)學(xué)習(xí)交流群，及時(shí)傳達(dá)最新法規(guī)政策精神，分享交流學(xué)習(xí)心得體會(huì)。為后勤集團(tuán)、國(guó)際學(xué)術(shù)交流中心、附屬翔安醫(yī)院和嘉庚創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)室等單位采購(gòu)體系建設(shè)、采購(gòu)制度制定和采購(gòu)人員培訓(xùn)提供指導(dǎo)和幫助，使廈門(mén)大學(xué)整體采購(gòu)工作更加合法合規(guī)。

擔(dān)當(dāng)作為、協(xié)同推進(jìn)，風(fēng)險(xiǎn)防控精準(zhǔn)化

近年來(lái)，財(cái)政管理部門(mén)深化政府采購(gòu)改革的重點(diǎn)主要體現(xiàn)在強(qiáng)化采購(gòu)人的主體責(zé)任，加強(qiáng)采購(gòu)過(guò)程全鏈條、全要素管理，強(qiáng)調(diào)補(bǔ)齊采購(gòu)過(guò)程中“需求管理和履約驗(yàn)收”頭尾兩塊短板，用需求導(dǎo)向引領(lǐng)政府采購(gòu)全過(guò)程，從“重程序輕結(jié)果”管理模式向“兩端管起來(lái)，中間更靈活”轉(zhuǎn)變，真正實(shí)現(xiàn)“物有所值”的采購(gòu)績(jī)效。

特別是財(cái)政部于2021年7月1日起正式實(shí)施的《政府采購(gòu)需求管理辦法》，進(jìn)一步明確了采購(gòu)人作為采購(gòu)需求管理第一責(zé)任人的要求。根據(jù)辦法第五條和第二十七條的規(guī)定，采購(gòu)人對(duì)采購(gòu)需求管理負(fù)有主體責(zé)任。采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)將采購(gòu)需求管理作為政府采購(gòu)內(nèi)控管理的重要內(nèi)容，建立健全采購(gòu)需求管理制度，加強(qiáng)對(duì)采購(gòu)需求的形成和實(shí)現(xiàn)過(guò)程的內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理。

采購(gòu)需求的合法性、合規(guī)性、合理性是能否達(dá)成采購(gòu)目標(biāo)的決定性因素。反之，采購(gòu)需求管理和采購(gòu)文件編制若存在傾向性、排他性和歧視性，不僅影響采購(gòu)績(jī)效，也是引發(fā)圍標(biāo)串標(biāo)、利益輸送等廉政風(fēng)險(xiǎn)的根源所在。簡(jiǎn)而言之，強(qiáng)化采購(gòu)用戶對(duì)采購(gòu)需求的管理是規(guī)避采購(gòu)領(lǐng)域廉政風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是深化政府采購(gòu)改革的核心要素。

今后，中心將協(xié)同采購(gòu)相關(guān)部門(mén)在推進(jìn)制度建設(shè)、落實(shí)主體責(zé)任、提高采購(gòu)績(jī)效和規(guī)避廉政風(fēng)險(xiǎn)等方面進(jìn)行有益探索。

一是推動(dòng)相關(guān)制度的修訂。隨著中心的獨(dú)立分設(shè)和采購(gòu)相關(guān)部門(mén)職責(zé)的調(diào)整，廈門(mén)大學(xué)相應(yīng)的內(nèi)控制度完善工作也開(kāi)展了起來(lái)，中心已和采購(gòu)辦修訂出臺(tái)了《廈門(mén)大學(xué)采購(gòu)管理辦法（試行）》，并將盡快推進(jìn)貨物、服務(wù)、修繕工程采購(gòu)工作實(shí)施細(xì)則等一系列規(guī)章制度的修訂。針對(duì)采購(gòu)全過(guò)程制定更加合法、合規(guī)、合理和可執(zhí)行的管理辦法與實(shí)施細(xì)則，做到職責(zé)明確、權(quán)責(zé)清晰、服務(wù)到位、防控有力，為廈門(mén)大學(xué)“雙一流”建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)的服務(wù)保障。

二是落實(shí)采購(gòu)人主體責(zé)任。根據(jù)項(xiàng)目品目和特點(diǎn)，細(xì)化采購(gòu)人采購(gòu)需求調(diào)研的分類(lèi)管理和責(zé)任清單?！墩少?gòu)需求管理辦法》明確了采購(gòu)需求管理的重要性，中心和采購(gòu)辦將以該管理辦法為指導(dǎo)，結(jié)合廈門(mén)大學(xué)采購(gòu)實(shí)際，共同制定清單式、模板化的采購(gòu)需求管理范本，規(guī)范采購(gòu)用戶采購(gòu)需求管理和業(yè)務(wù)主管部門(mén)采購(gòu)文件編制工作，這樣既能有效規(guī)避采購(gòu)需求調(diào)研和采購(gòu)文件編制過(guò)程中因存在傾向性、排他性和歧視性引發(fā)的廉政風(fēng)險(xiǎn)，也能方便采購(gòu)用戶和業(yè)務(wù)主管部門(mén)操作執(zhí)行，提高采購(gòu)工作效率和采購(gòu)績(jī)效。

三是建立采購(gòu)用戶和采購(gòu)業(yè)務(wù)主管部門(mén)相互制衡，內(nèi)部管控和外部監(jiān)督相結(jié)合的機(jī)制。配合采購(gòu)辦推動(dòng)實(shí)施“雙隨機(jī)一公開(kāi)”的監(jiān)管模式，制定具體實(shí)施細(xì)則，明確抽查周期、采購(gòu)品目、抽取數(shù)量和公開(kāi)渠道等，將隨機(jī)抽取采購(gòu)項(xiàng)目、隨機(jī)檢查采購(gòu)環(huán)節(jié)（其中采購(gòu)需求確定、專(zhuān)家論證情況、采購(gòu)文件編制、履約驗(yàn)收管理等為重點(diǎn)監(jiān)管內(nèi)容）和相關(guān)檢查內(nèi)容對(duì)外公開(kāi)落實(shí)落細(xì)。例如，針對(duì)醫(yī)療設(shè)備采購(gòu)，在需求論證環(huán)節(jié)將包括參與論證供應(yīng)商名稱(chēng)、各品牌間參數(shù)對(duì)比情況、類(lèi)似項(xiàng)目歷史成交價(jià)格等信息進(jìn)行公開(kāi)，接受社會(huì)公眾監(jiān)督。

同時(shí)，對(duì)于采購(gòu)金額較大或技術(shù)復(fù)雜、社會(huì)影響較大的采購(gòu)項(xiàng)目，在采購(gòu)需求調(diào)研或采購(gòu)文件編制期間，可增設(shè)掛網(wǎng)公開(kāi)征求意見(jiàn)或第三方權(quán)威機(jī)構(gòu)論證環(huán)節(jié)，這種將公開(kāi)征求意見(jiàn)和專(zhuān)家論證環(huán)節(jié)前置的操作，相對(duì)于在招標(biāo)文件發(fā)售或公告期間接受供應(yīng)商提出的質(zhì)疑而言，實(shí)施起來(lái)更靈活、更高效，能夠真正做到磨刀不誤砍柴工，提高采購(gòu)?fù)该鞫群凸蕉?，也是?guī)避采購(gòu)文件編制過(guò)程中可能存在廉政風(fēng)險(xiǎn)的有效手段。

（作者單位：王沈揚(yáng)、張福中，廈門(mén)大學(xué)招投標(biāo)中心；許熠堃，廈門(mén)大學(xué)采購(gòu)辦）

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