對(duì)政采政策類型與目標(biāo)的一般性理論研究

對(duì)政采政策類型與目標(biāo)的一般性理論研究

■ 劉小川 唐東會(huì)

政府采購(gòu)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所產(chǎn)生的客觀作用，需要通過(guò)一系列政府采購(gòu)政策的引導(dǎo)才能更好落實(shí)。因此，有必要對(duì)政府采購(gòu)政策的一般性理論有深刻的認(rèn)識(shí)，特別要了解政府采購(gòu)政策類型與目標(biāo)，這對(duì)政府進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政支出手段、實(shí)現(xiàn)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)良性運(yùn)行有所助益。

《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）的實(shí)施標(biāo)志著我國(guó)政府采購(gòu)正式步入法治化軌道?！墩少?gòu)法》對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)作了如下定義：“政府采購(gòu)，是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)的貨物、工程和服務(wù)的行為?！笨梢钥闯?，政府采購(gòu)不僅是指具體的采購(gòu)過(guò)程，它還包含了采購(gòu)政策、采購(gòu)程序以及采購(gòu)管理等內(nèi)容，它將政府采購(gòu)管理制度與政策融合在一起。不僅在中國(guó)，放眼全球，每一個(gè)國(guó)家或經(jīng)濟(jì)體都在其長(zhǎng)期的政府采購(gòu)實(shí)踐中形成了一系列符合本國(guó)特色的政府采購(gòu)制度和政府采購(gòu)政策，通過(guò)制度和政策的落實(shí)，為推動(dòng)本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出重要貢獻(xiàn)。

兩大政策類型

從政府采購(gòu)行為的市場(chǎng)特征與公共性質(zhì)角度出發(fā)，政府采購(gòu)政策分為市場(chǎng)價(jià)值主導(dǎo)型和公共利益主導(dǎo)型兩大類政策。

市場(chǎng)價(jià)值主導(dǎo)型的政府采購(gòu)政策是指，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下制定的政府采購(gòu)政策主要以市場(chǎng)價(jià)值為取向(Problem Oriented)，也就是說(shuō)，政府采購(gòu)政策的制定會(huì)密切關(guān)注和解決市場(chǎng)中所出現(xiàn)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。從某種意義上說(shuō)，政府采購(gòu)政策可以稱之為問(wèn)題分析學(xué)(Science of Problem Analysis)。制定政府采購(gòu)政策，必須根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律，以問(wèn)題為導(dǎo)向。市場(chǎng)價(jià)值主導(dǎo)型的政府采購(gòu)政策主要包括：功能型政策、管理型政策和效益型政策。

——功能型政策（Functional Policy），由于政府采購(gòu)的對(duì)象是市場(chǎng)之中的各類貨物、服務(wù)和工程，所以，功能型政策是按照市場(chǎng)中的產(chǎn)業(yè)類型及產(chǎn)業(yè)組織劃分的。例如，按產(chǎn)業(yè)部類劃分，有軟件業(yè)政府采購(gòu)政策、醫(yī)藥行業(yè)政府采購(gòu)政策、服務(wù)業(yè)政府采購(gòu)政策、環(huán)保行業(yè)政府采購(gòu)政策等；按產(chǎn)業(yè)組織劃分，有保護(hù)中小企業(yè)政府采購(gòu)政策、軍事組織政府采購(gòu)政策等。

——管理型政策(Management Policy)，體現(xiàn)了政府采購(gòu)管理上的特征，一般而言，政府采購(gòu)的管理可劃分為縱向與橫向管理。政府采購(gòu)的縱向管理是指政府采購(gòu)過(guò)程的管理，包括政府采購(gòu)中招投標(biāo)政策、政府采購(gòu)行為規(guī)范政策以及政府采購(gòu)監(jiān)督政策等；政府采購(gòu)的橫向管理是指按管轄的區(qū)域?qū)嵤┑墓芾恚ㄖ醒肱c地方的政府采購(gòu)管理政策、國(guó)內(nèi)與國(guó)外的政府采購(gòu)管理政策以及國(guó)際組織的政府采購(gòu)管理政策等。

——效益型政策(Beneficial Policy)，是市場(chǎng)價(jià)值的核心，自然也是政府采購(gòu)政策的指導(dǎo)思路。效益型政府采購(gòu)政策一般包括，有關(guān)政府采購(gòu)項(xiàng)目評(píng)估的政策、有關(guān)設(shè)置與取消政府采購(gòu)門檻的政策（考慮市場(chǎng)保護(hù)與開(kāi)放的要求）以及為提高政府采購(gòu)質(zhì)量而制定的采購(gòu)品質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)與等級(jí)的政策等。

公共利益主導(dǎo)型是指，隨著社會(huì)問(wèn)題復(fù)雜性、多樣性的產(chǎn)生和公民需求的不斷改變，政府制定的公共政策不僅數(shù)量龐大、名目繁多、形態(tài)各異，而且范圍廣泛，幾乎涉及公共事務(wù)的所有方面。政府采購(gòu)政策屬于公共政策的重要組成部分，應(yīng)該具有所有公共政策的屬性。參照公共政策的性質(zhì)，可以對(duì)公共利益主導(dǎo)型政府采購(gòu)政策的類型做出基本的劃分，大致包括：管制性政府采購(gòu)政策、自我管制性政府采購(gòu)政策、分配性政府采購(gòu)政策以及重分配性政府采購(gòu)政策。

——管制性政策(Regulatory Policy)是指，政府通過(guò)設(shè)定一致性的管制規(guī)劃和規(guī)范，指導(dǎo)政府機(jī)關(guān)和標(biāo)的團(tuán)體(Target Groups)從事某種采購(gòu)活動(dòng)的政策。從博弈理論(Game Theory)的角度分析，此類政策屬于“零和賽局”(Zero Sum Game)的政策。因?yàn)?，這種類型的政策執(zhí)行通常會(huì)使一方獲利，而另一方失利。例如，政府采購(gòu)操作規(guī)程、促進(jìn)國(guó)產(chǎn)軟件發(fā)展的政府采購(gòu)政策等。

——自我管制性政府采購(gòu)政策是指，政府并未設(shè)定嚴(yán)格的、一致性的管制規(guī)劃和規(guī)范，而僅僅設(shè)定原則性的規(guī)則，由各政府機(jī)關(guān)和標(biāo)的團(tuán)體自行決定采取何種行動(dòng)。這是一種“非零和賽局”(Non-Zero Sum Game)的政策類型，因政策的執(zhí)行通常不至于犧牲其他標(biāo)的團(tuán)體的利益，也就是說(shuō)沒(méi)有利益上的排他性。

——分配性政策(Distributive Policy)是指，通過(guò)政府采購(gòu)將利益、服務(wù)和成本、義務(wù)分配給不同的政府機(jī)關(guān)和標(biāo)的團(tuán)體享受和承擔(dān)的政策。此種政策基本上是一種“非零和賽局”的政策，因?yàn)檫@類政策的執(zhí)行不構(gòu)成他方所得，需建立在另一方所失的基礎(chǔ)上，不具備義務(wù)和利益的排他性，基本上是“有福同享，有難共擔(dān)”的政策。

——重分配性政策(Re-Distributiontive Policy)是指，政府將某一標(biāo)的團(tuán)體利益或義務(wù)，轉(zhuǎn)移給另一標(biāo)的團(tuán)體享受或承擔(dān)的政策。這種政策出現(xiàn)利益上的排他性，屬于“零和賽局”的政策。

六項(xiàng)政策目標(biāo)

由于政府采購(gòu)活動(dòng)的影響面廣泛，不僅涵蓋經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域而且涉及社會(huì)、政治范疇，不僅在國(guó)內(nèi)而且在國(guó)際范圍也會(huì)產(chǎn)生作用，因此，政府采購(gòu)政策的目標(biāo)必然呈現(xiàn)多層次與多角度的特點(diǎn)。一般而言，政府采購(gòu)政策的目標(biāo)可以概括為以下六個(gè)方面。

第一，經(jīng)濟(jì)性和有效性目標(biāo)。它是指政府采購(gòu)的貨物或服務(wù)要求做到規(guī)格適當(dāng)、價(jià)格合理、品質(zhì)合乎需要，也就是說(shuō)，要用盡可能小的投入，獲得盡可能大的產(chǎn)出。政府采購(gòu)的經(jīng)濟(jì)性是指，采購(gòu)資金的節(jié)約和合理使用。政府采購(gòu)有效性是指，采購(gòu)物品的質(zhì)量要保證滿足使用部門的要求，同時(shí)要注意采購(gòu)的效率，要在合同規(guī)定的合理時(shí)間內(nèi)完成招標(biāo)采購(gòu)任務(wù)，以滿足使用部門的需求。因此，追求經(jīng)濟(jì)性與有效性目標(biāo)，理應(yīng)成為有關(guān)政府部門在政府采購(gòu)過(guò)程中所需要具備的基本要求。

由于政府采購(gòu)資金來(lái)源的公共性，采購(gòu)機(jī)構(gòu)必須謹(jǐn)慎合理地使用采購(gòu)資金，這就決定了它的最基本目標(biāo)就是確保資源的有效利用，實(shí)現(xiàn)“物有所值”。又因?yàn)檎操Y金來(lái)源的有限性，決定了在政府采購(gòu)中，不論是項(xiàng)目建設(shè)，還是政府機(jī)構(gòu)日常開(kāi)支，均受到政府財(cái)政預(yù)算的約束，客觀上需要將有限的資金用在急需和優(yōu)先發(fā)展的地方。政府采購(gòu)的經(jīng)濟(jì)性與非經(jīng)濟(jì)性特質(zhì)的交融，客觀上會(huì)導(dǎo)致政府采購(gòu)目標(biāo)不易完全實(shí)現(xiàn)，政府采購(gòu)中的不當(dāng)行為，不僅會(huì)造成達(dá)不到預(yù)期采購(gòu)目的，而且會(huì)導(dǎo)致宏觀經(jīng)濟(jì)的失控和混亂。政府采購(gòu)的經(jīng)濟(jì)性直接關(guān)系到采購(gòu)資金的節(jié)約或浪費(fèi)，對(duì)所有國(guó)家，特別是資金短缺的發(fā)展中國(guó)家尤其重要。政府采購(gòu)的有效性關(guān)系到政府行政管理及政府宏觀調(diào)節(jié)的效率，如果因采購(gòu)周期太長(zhǎng)或延誤采購(gòu)造成效率下降，而迫使投標(biāo)報(bào)價(jià)升高，必然會(huì)給社會(huì)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)直接或間接的損失。

國(guó)際組織對(duì)政府采購(gòu)的經(jīng)濟(jì)性與有效性尤其重視。世界銀行在貸款協(xié)議中規(guī)定：“確保任何一筆貸款款項(xiàng)只能為提供貸款的目的之用，并在使用時(shí)充分考慮經(jīng)濟(jì)和效率，而不應(yīng)僅適應(yīng)政治的或其他非經(jīng)濟(jì)性的影響或考慮?！薄秶?guó)際復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行貸款和國(guó)際開(kāi)發(fā)協(xié)會(huì)貸款采購(gòu)指南》指出：“在項(xiàng)目實(shí)施，包括有關(guān)的貨物和工程采購(gòu)中，必須注意經(jīng)濟(jì)性和效率問(wèn)題。”《政府采購(gòu)協(xié)議》（以下簡(jiǎn)稱GPA）也試圖通過(guò)政府采購(gòu)中競(jìng)爭(zhēng)范圍的擴(kuò)大、透明度和客觀性的加強(qiáng)，促進(jìn)政府采購(gòu)程序的經(jīng)濟(jì)性和效率。由此可見(jiàn)，國(guó)際政府采購(gòu)規(guī)則將促進(jìn)政府采購(gòu)的經(jīng)濟(jì)性和有效性作為重要目標(biāo)。因此，政府采購(gòu)的經(jīng)濟(jì)性與有效性不僅非常重要，而且其關(guān)聯(lián)性很強(qiáng)，自然也應(yīng)當(dāng)成為我國(guó)政府采購(gòu)所要追求的政策目標(biāo)。

第二，促進(jìn)和協(xié)調(diào)國(guó)際貿(mào)易發(fā)展目標(biāo)。協(xié)調(diào)和改善世界貿(mào)易的環(huán)境、促進(jìn)國(guó)際貿(mào)易發(fā)展和自由化的目標(biāo)是國(guó)際政府采購(gòu)規(guī)則既定的目標(biāo)。如GPA認(rèn)為：“通過(guò)建立一個(gè)有效的關(guān)于政府采購(gòu)的法律、規(guī)則、程序和措施方面的權(quán)利和義務(wù)的多邊框架，實(shí)現(xiàn)世界貿(mào)易的擴(kuò)大化和更大程度的自由化，改善協(xié)調(diào)世界貿(mào)易運(yùn)行的環(huán)境?！甭?lián)合國(guó)《政府采購(gòu)示范法》中也提到：“政府采購(gòu)制度應(yīng)促進(jìn)和鼓勵(lì)供應(yīng)商和承包商參與采購(gòu)過(guò)程，尤其是在適當(dāng)?shù)那闆r下促進(jìn)和鼓勵(lì)不論任何國(guó)籍的供應(yīng)商和承包商的參與，從而促進(jìn)國(guó)際貿(mào)易?！苯?jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）出版的《公共指令》中也有促進(jìn)歐共體區(qū)域貿(mào)易自由化目標(biāo)的相關(guān)規(guī)定。

國(guó)際組織之所以將促進(jìn)國(guó)際貿(mào)易作為其基本目標(biāo)之一，是因?yàn)橐环矫媸怯蛇@些規(guī)則的性質(zhì)決定的，另一方面是因?yàn)橥ㄟ^(guò)促進(jìn)國(guó)際貿(mào)易發(fā)展，可以擴(kuò)大投標(biāo)商之間的競(jìng)爭(zhēng)，從而使各貿(mào)易機(jī)構(gòu)從中獲得物有所值的貨物或服務(wù)。我國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家，進(jìn)一步發(fā)展國(guó)際貿(mào)易與我國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略緊密相關(guān)。因此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)將促進(jìn)和協(xié)調(diào)國(guó)際貿(mào)易發(fā)展列為政府采購(gòu)的政策目標(biāo)之一。這一政策目標(biāo)的履行與實(shí)現(xiàn)，不僅符合世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大趨勢(shì)，而且有利于我國(guó)對(duì)外貿(mào)易的發(fā)展。

第三，防腐倡廉目標(biāo)。增強(qiáng)公眾對(duì)政府采購(gòu)制度的信心必須確保政府采購(gòu)活動(dòng)的廉潔，因此，制定有效的防腐倡廉目標(biāo)是政府采購(gòu)政策的重要內(nèi)容之一，有利于政府采購(gòu)制度更加完善。

由于政府采購(gòu)具有范圍廣、品目多、金額大等特征，在不少國(guó)家的政府采購(gòu)活動(dòng)中存在腐敗行為。盡管每一級(jí)政府采購(gòu)均有一定的公開(kāi)性規(guī)則，但由于采購(gòu)規(guī)則的專業(yè)性以及公開(kāi)程度的差異，一般公眾，甚至相關(guān)官員對(duì)政府采購(gòu)程序知之甚少，因而采購(gòu)人員在自認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)可控的情況下，會(huì)使用一些方法操縱采購(gòu)結(jié)果。顯然，政府采購(gòu)中的腐敗問(wèn)題是一個(gè)值得注意的問(wèn)題。政府采購(gòu)的腐敗動(dòng)因具有現(xiàn)實(shí)客觀性，僅僅靠政府采購(gòu)人員的自律是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，對(duì)政府采購(gòu)行為的規(guī)范， 需要一套有針對(duì)性的政府采購(gòu)政策。

對(duì)于政府采購(gòu)中腐敗問(wèn)題的處理，主要從防范與治理兩方面入手。一方面要增強(qiáng)政府采購(gòu)的公開(kāi)、公平力度，使政府采購(gòu)過(guò)程處于公眾的監(jiān)督之下；另一方面，要在政府采購(gòu)立法中增加懲罰欺詐行為和行賄受賄的條款。

第四，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)的目標(biāo)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的經(jīng)濟(jì)行為不可能游離于市場(chǎng)之外，必然要受到市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律的影響，只有競(jìng)爭(zhēng)才能使政府采購(gòu)的價(jià)格降低，購(gòu)買的貨物或服務(wù)的質(zhì)量提高。

在政府采購(gòu)活動(dòng)之初，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)的方式可以使所有有能力的潛在供應(yīng)商均有機(jī)會(huì)參與投標(biāo)。因此，需要讓所有潛在的供應(yīng)商知悉政府采購(gòu)的信息。公開(kāi)政府采購(gòu)信息的主要方式有兩種：一是法律強(qiáng)制采購(gòu)部門提前公開(kāi)其需求；二是建立一個(gè)專門負(fù)責(zé)提供政府采購(gòu)信息的機(jī)構(gòu)，通過(guò)定期發(fā)布采購(gòu)公報(bào)、向公眾提供咨詢意見(jiàn)等方式履行其職責(zé)。在政府采購(gòu)活動(dòng)之中，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)的方式也有兩種：一是制定統(tǒng)一的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)中標(biāo)供應(yīng)商實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化管理；二是制定政策性的區(qū)別對(duì)待規(guī)則，根據(jù)“物有所值”原則，有重點(diǎn)地保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)、扶持中小企業(yè)以及培育自主創(chuàng)新。

第五，扶持民族產(chǎn)業(yè)目標(biāo)。各國(guó)政府都通過(guò)政府采購(gòu)合同來(lái)管理本國(guó)市場(chǎng)，最終目的是發(fā)展本國(guó)的經(jīng)濟(jì)。為了本國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展甚至國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全，在符合國(guó)際準(zhǔn)則條件下，需要通過(guò)政府采購(gòu)的購(gòu)買國(guó)貨政策，積極支持本國(guó)的產(chǎn)品、技術(shù)、工程等的發(fā)展，尤其是對(duì)那些暫時(shí)缺乏競(jìng)爭(zhēng)力而對(duì)國(guó)計(jì)民生非常重要的產(chǎn)業(yè)。在此問(wèn)題上，發(fā)達(dá)國(guó)家比發(fā)展中國(guó)家更為積極。比如，美國(guó)政府通過(guò)政府采購(gòu)立法直接干預(yù)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的最明顯見(jiàn)證莫如《美國(guó)產(chǎn)品購(gòu)買法》，它確立了美國(guó)產(chǎn)品在政府采購(gòu)中的優(yōu)先地位。

第六，其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。許多國(guó)家將促進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)讓和推廣、優(yōu)化本國(guó)進(jìn)口產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)、環(huán)境保護(hù)、改善貿(mào)易平衡狀況以及節(jié)省外匯等方面均程度不等地納入本國(guó)政府采購(gòu)政策的目標(biāo)。美國(guó)聯(lián)邦政府采購(gòu)還將實(shí)現(xiàn)公共利益作為它的基本使命。例如：通過(guò)將政府采購(gòu)合同的一部分授予小型企業(yè)以維護(hù)和保護(hù)小企業(yè)的基本利益；將政府采購(gòu)政策向勞動(dòng)力剩余地區(qū)的公司傾斜，達(dá)到實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)的目標(biāo)；有時(shí)政府向有資金困難但具有發(fā)展?jié)撡|(zhì)的企業(yè)給予一定的采購(gòu)訂單，目的是協(xié)助他們跨越起步的困境。

（本文節(jié)選自《中國(guó)政府采購(gòu)政策的思路與框架》一書，本報(bào)獲原作者授權(quán)發(fā)表）

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