梳理限制中小企業(yè)參與政采的各種“坑”

【穩(wěn)經(jīng)濟(jì) 政采在行動(dòng)】

梳理限制中小企業(yè)參與政采的各種“坑”

■ 杭正亞

穩(wěn)經(jīng)濟(jì)，政府采購(gòu)在行動(dòng)。此前，財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加大政府采購(gòu)支持中小企業(yè)力度的通知》，為中小企業(yè)吃下定心丸。

但是在實(shí)踐中，仍有少數(shù)采購(gòu)文件出現(xiàn)了一些限制中小企業(yè)參與的情形，公告一發(fā)，質(zhì)疑投訴隨即而來。此類行為嚴(yán)重影響了政府采購(gòu)活動(dòng)的公信力。為此，筆者進(jìn)行了梳理，下列情形在實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)避免。

資格技術(shù)的“門檻”，不能成為中小企業(yè)參與政采的“絆腳石”

在資格、技術(shù)、商務(wù)條件方面，中小企業(yè)一般均與大型企業(yè)存在一定差距。目前，以明顯的資格、技術(shù)、商務(wù)條件限制中小企業(yè)的現(xiàn)象已經(jīng)不多了，但經(jīng)常見到的是，通過設(shè)置各種隱性的資格、技術(shù)、商務(wù)條件限制、排斥眾多能夠滿足采購(gòu)需求且愿意參與政府采購(gòu)的中小企業(yè)。

資格條件方面的“攔”。如貨物采購(gòu)中以采購(gòu)項(xiàng)目的特殊要求，把“只接受制造商投標(biāo)”列入資格條件，將代理商、經(jīng)銷商攔在門外。而代理商、經(jīng)銷商大多是中小企業(yè)，則會(huì)以“以不合理的條件對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇”為由而質(zhì)疑投訴。

技術(shù)條件方面的“堵”。有的采購(gòu)文件依據(jù)某特定品牌或貨物的特定技術(shù)參數(shù)設(shè)置采購(gòu)需求，單獨(dú)看每一技術(shù)參數(shù)似乎無(wú)問題，但公告后遭到質(zhì)疑，因?yàn)橹挥幸患移放颇軡M足，將其他品牌參加政府采購(gòu)的路全部堵住。采購(gòu)人往往答復(fù)稱，這幾項(xiàng)技術(shù)參數(shù)是其項(xiàng)目的特殊要求，回答非?！扒擅睢保|(zhì)疑、投訴較難成立。

商務(wù)條件方面的“苛”。有的采購(gòu)文件對(duì)商務(wù)條件規(guī)定得非?？量蹋?guī)定中小企業(yè)參加政府采購(gòu)活動(dòng)時(shí)，提供其他中小企業(yè)制造貨物的，應(yīng)當(dāng)同時(shí)提供貨物制造企業(yè)的《中小企業(yè)聲明函》，否則，不能享受價(jià)格扣除優(yōu)惠，中小企業(yè)則以《政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）第十一條“任何單位和個(gè)人不得要求供應(yīng)商提供《中小企業(yè)聲明函》之外的中小企業(yè)身份證明文件”的規(guī)定相抗衡。

從采購(gòu)人的角度考慮，采購(gòu)人是政府采購(gòu)標(biāo)的將來的直接使用人，對(duì)標(biāo)的質(zhì)量最為重視，往往更傾向與實(shí)力雄厚的供應(yīng)商成交，采購(gòu)到高端品質(zhì)的貨物、工程或者服務(wù)，即使對(duì)于那些采購(gòu)標(biāo)的需實(shí)現(xiàn)的功能或者目標(biāo)要求不高，需執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范不多，質(zhì)量、技術(shù)要求不嚴(yán)的采購(gòu)項(xiàng)目，采購(gòu)人也想“殺雞用牛刀”。

從中小企業(yè)的角度考慮，政府采購(gòu)資金不是采購(gòu)人自己掙來的，是納稅人的錢，《辦法》是為了促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的，在資格、技術(shù)、商務(wù)條件方面設(shè)置門檻，讓中小企業(yè)與大型企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)無(wú)疑要面臨窘境，使中小企業(yè)“望標(biāo)興嘆”。

筆者認(rèn)為，對(duì)資格、技術(shù)、商務(wù)條件的設(shè)置，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的規(guī)范，一是根據(jù)政府采購(gòu)法第二十二條第二款中的“采購(gòu)項(xiàng)目的特殊要求”“供應(yīng)商的特定條件”提出的資格、技術(shù)、商務(wù)條件，采購(gòu)人應(yīng)負(fù)舉證責(zé)任。二是對(duì)于采購(gòu)人根據(jù)政府采購(gòu)法第二十三條要求供應(yīng)商提供的符合采購(gòu)項(xiàng)目特定要求的資質(zhì)證明文件，采購(gòu)人也應(yīng)負(fù)舉證責(zé)任。三是對(duì)于資格、技術(shù)、商務(wù)條件完全符合，即能夠通過資格審查、符合性審查且獲得相應(yīng)部分滿分的，不能是唯一一家供應(yīng)商。

評(píng)審因素的“篩子”，不能成為中小企業(yè)參與政采的“淘汰器”

在政府采購(gòu)活動(dòng)中，評(píng)審因素就像一個(gè)篩子，少數(shù)采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)為淘汰實(shí)力不強(qiáng)的供應(yīng)商，往往采用下列辦法：

將名目繁多、莫明其妙的證書設(shè)置為評(píng)審因素。如將“高新技術(shù)企業(yè)證書”“七星級(jí)品牌認(rèn)證證書”“節(jié)能減排環(huán)保證書”“中國(guó)政府招標(biāo)首選品牌”“社會(huì)責(zé)任管理體系認(rèn)證證書”“反賄賂管理體系證書”“人員職業(yè)資格等級(jí)證書”等，設(shè)置為評(píng)審因素。從表面上看，對(duì)供應(yīng)商并無(wú)差別待遇或者歧視待遇，但取得這類證書的背后卻有其他條件。如，高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定時(shí)須成立一年以上，這意味著成立不滿一年的企業(yè)不能得分。在證書鑒別方面，采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)很難有效鑒別、審查，往往將國(guó)家、省、市、縣各級(jí)別證書作為加分項(xiàng)，這導(dǎo)致許多與采購(gòu)項(xiàng)目具體特點(diǎn)和實(shí)際需要不相適應(yīng)的證書也能魚目混珠、濫竽充數(shù)，得到加分。而中小企業(yè)往往會(huì)缺乏這些客觀評(píng)審因素，不利于其提升競(jìng)爭(zhēng)力。筆者認(rèn)為：對(duì)證書設(shè)為評(píng)審因素的，一要防止證書的取得有對(duì)供應(yīng)商注冊(cè)資本、資產(chǎn)總額、營(yíng)業(yè)收入、從業(yè)人員、利潤(rùn)、納稅額等規(guī)模條件的要求；二要防止證書并非全國(guó)性的僅是地域性的；三要防止證書僅是特定行業(yè)才能取得，其他行業(yè)難以取得；四要防止證書與采購(gòu)項(xiàng)目特點(diǎn)、要求和合同履行無(wú)關(guān)；五要防止證書的設(shè)立沒有法律依據(jù)或者國(guó)家規(guī)定。

將成年累月、同種同類業(yè)績(jī)?cè)O(shè)置為評(píng)審因素。中小企業(yè)一般成立時(shí)間較短，履行合同較少，項(xiàng)目類別單一，業(yè)績(jī)普遍不如大型企業(yè)。有些采購(gòu)人為限制中小企業(yè)中標(biāo)，往往在評(píng)審因素中以供應(yīng)商參加同種同類業(yè)績(jī)作為加分項(xiàng)，如此一來，成立時(shí)間長(zhǎng)、業(yè)績(jī)豐富的大型企業(yè)就會(huì)在評(píng)審中處于優(yōu)勢(shì)地位。但成年累月、同種同類業(yè)績(jī)并不能完全鑒別、判斷某一供應(yīng)商對(duì)該項(xiàng)目提供貨物、工程或者服務(wù)的質(zhì)量與水平。事物總是發(fā)展變化的，如果過于強(qiáng)調(diào)業(yè)績(jī)，那么中小企業(yè)永遠(yuǎn)會(huì)輸在起點(diǎn)上，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的政策也將成為空話。筆者認(rèn)為：為有利于中小企業(yè)參與競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)過往業(yè)績(jī)不宜設(shè)置過長(zhǎng)的年限；不宜規(guī)定過于狹隘的同種同類項(xiàng)目業(yè)績(jī)，可以設(shè)置為類似項(xiàng)目的業(yè)績(jī)；業(yè)績(jī)?cè)u(píng)分不宜設(shè)置過高。

將無(wú)關(guān)緊要的獎(jiǎng)項(xiàng)設(shè)置為評(píng)審因素。中小企業(yè)初創(chuàng)或者經(jīng)受的曲折較多，其經(jīng)濟(jì)效益、發(fā)展成果或者社會(huì)聲譽(yù)均需經(jīng)多地、數(shù)年的考驗(yàn)，才能得到政府、公眾和市場(chǎng)的認(rèn)可，比起大型企業(yè)較難取得獎(jiǎng)項(xiàng)。有些獎(jiǎng)項(xiàng)僅是某些地方設(shè)立的，并不具有普遍性；有些獎(jiǎng)項(xiàng)僅是某些行業(yè)才有的，其他行業(yè)與其不沾邊。采購(gòu)文件盡管沒有限定特定行政區(qū)域與特定行業(yè)的獎(jiǎng)項(xiàng)，但對(duì)于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)限于少數(shù)地域、經(jīng)營(yíng)門類較為單一的中小企業(yè)來說也不公平，因?yàn)樗麄內(nèi)〉眠@些獎(jiǎng)項(xiàng)的機(jī)會(huì)更少。有些獎(jiǎng)項(xiàng)，許多人聞所未聞，與采購(gòu)項(xiàng)目并無(wú)關(guān)系，也能在評(píng)審中得分，更會(huì)將中小企業(yè)擠出門外。筆者認(rèn)為，對(duì)于作為加分條件的獎(jiǎng)項(xiàng)，應(yīng)具備下列條件：屬于全國(guó)普遍設(shè)立的獎(jiǎng)項(xiàng)，防止受地域限制；屬于各行業(yè)都能獲得的獎(jiǎng)項(xiàng)，防止受行業(yè)限制；獎(jiǎng)項(xiàng)的取得無(wú)規(guī)模條件的限制；與項(xiàng)目、合同履行有關(guān)；設(shè)立的獎(jiǎng)項(xiàng)具有法律依據(jù)或者符合國(guó)家規(guī)定。

將成交未卜的售后服務(wù)設(shè)置為評(píng)審因素。有的采購(gòu)文件要求供應(yīng)商在中標(biāo)前設(shè)立配件中心、修理中心等服務(wù)機(jī)構(gòu)，將配件中心儲(chǔ)備量、種類，服務(wù)中心的規(guī)模、距離等作為評(píng)審因素。對(duì)于中小企業(yè)來說，是否中標(biāo)、成交還是未知數(shù)，投標(biāo)前就要求設(shè)立售后服務(wù)機(jī)構(gòu)，是一個(gè)無(wú)法承受的壓力，如不設(shè)立則不可能中標(biāo)、成交。而采購(gòu)人則主張，如無(wú)售后服務(wù)，或者服務(wù)力量過弱，或者距離過遠(yuǎn)，會(huì)影響采購(gòu)標(biāo)的的使用功能，進(jìn)而影響工作開展。筆者認(rèn)為：在采購(gòu)人與中小企業(yè)之間應(yīng)當(dāng)選擇較好的平衡點(diǎn)。一是要論證當(dāng)?shù)厥欠癖仨氃O(shè)立售后服務(wù)機(jī)構(gòu)，如確實(shí)必須也可由供應(yīng)商與當(dāng)?shù)胤?wù)機(jī)構(gòu)簽訂合同來保證。二是不要求中標(biāo)前設(shè)立，可由供應(yīng)商投標(biāo)前承諾在中標(biāo)、成交后幾個(gè)工作日內(nèi)設(shè)立，否則采購(gòu)人有權(quán)取消中標(biāo)、成交結(jié)果，由下一名中標(biāo)、成交候選人遞補(bǔ)。三是在政府采購(gòu)合同中強(qiáng)化對(duì)售后服務(wù)的違約責(zé)任，如在規(guī)定時(shí)間內(nèi)未能及時(shí)提供售后服務(wù)或者提供售后服務(wù)質(zhì)量不符合約定，由供應(yīng)商承擔(dān)相應(yīng)的違約金。

支付條件的“屏障”，不能成為中小企業(yè)參與政采的“攔路虎”

根據(jù)《辦法》第十二條規(guī)定，采購(gòu)項(xiàng)目涉及中小企業(yè)采購(gòu)的，采購(gòu)人認(rèn)為具備相關(guān)條件的，明確對(duì)中小企業(yè)在資金支付期限、預(yù)付款比例等方面的優(yōu)惠措施。但是有的采購(gòu)文件卻違反上述規(guī)定，在支付條件上設(shè)置了各種“屏障”。

違法延長(zhǎng)支付時(shí)間。有的采購(gòu)文件規(guī)定款項(xiàng)分期支付；有的還規(guī)定分兩年付款，從貨物驗(yàn)收合格后計(jì)算；有的還規(guī)定從依法登記成功后計(jì)算，第一年支付50%，第二年支付50%。近年來尤其是新冠肺炎疫情發(fā)生以來，盡管國(guó)家持續(xù)大力扶持中小企業(yè)，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，但由于中小企業(yè)資金周轉(zhuǎn)不暢，支付時(shí)間延長(zhǎng)，這將使許多中小企業(yè)為政府采購(gòu)項(xiàng)目墊付較多資金，而資金因支付周期較長(zhǎng)又會(huì)影響企業(yè)繼續(xù)經(jīng)營(yíng)，使得許多有意參加政府采購(gòu)者望而卻步。在政府采購(gòu)中，采購(gòu)人往往具有強(qiáng)勢(shì)地位，因此，《保障中小企業(yè)款項(xiàng)支付條例》第八條針對(duì)這一問題設(shè)置了嚴(yán)格的付款期限規(guī)定，即機(jī)關(guān)、事業(yè)單位從中小企業(yè)采購(gòu)貨物、工程、服務(wù)，應(yīng)當(dāng)自貨物、工程、服務(wù)交付之日起30日內(nèi)支付款項(xiàng)；合同另有約定的，付款期限最長(zhǎng)不得超過60日。有的采購(gòu)文件卻公然違反有關(guān)規(guī)定，原因是采購(gòu)人在促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展方面法律政策意識(shí)不強(qiáng)。

強(qiáng)行將審計(jì)結(jié)果作為結(jié)算依據(jù)。有的采購(gòu)文件強(qiáng)制要求以審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)果作為結(jié)算依據(jù)，中小企業(yè)盡管不情愿，但也無(wú)力抗衡。根據(jù)《保障中小企業(yè)款項(xiàng)支付條例》第十一條的規(guī)定，機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和國(guó)有大型企業(yè)不得強(qiáng)制要求以審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)果作為結(jié)算依據(jù)，但合同另有約定或者法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。采購(gòu)人往往必須接受審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)交易與項(xiàng)目等的審計(jì)，以確定是否存在損害國(guó)家利益的情況。但是，即使審計(jì)結(jié)果與合同約定價(jià)格不一致的，也不應(yīng)當(dāng)將審計(jì)結(jié)果作為結(jié)算依據(jù)，除非合同另有約定或者法律、行政法規(guī)另有規(guī)定。這里要注意的是，采購(gòu)人要求以審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)果作為結(jié)算依據(jù)，應(yīng)當(dāng)?shù)玫街行∑髽I(yè)的同意，否則其效力可能受到質(zhì)疑。

價(jià)格扣除的“陽(yáng)光”，不能成為中小企業(yè)參與政采的“水中月”

對(duì)中小企業(yè)實(shí)行價(jià)格扣除優(yōu)惠，經(jīng)常會(huì)讓人“眼紅”。有些采購(gòu)人為了既能讓中小企業(yè)享受價(jià)格扣除優(yōu)惠政策，又能讓其他競(jìng)爭(zhēng)者心服口服，往往再在國(guó)家規(guī)定之上層層加碼、增設(shè)條款、另提要求。比如：有的規(guī)定必須提供相應(yīng)證明材料才能享受優(yōu)惠，提供供應(yīng)商注冊(cè)登記所在地的縣級(jí)以上人民政府中小企業(yè)主管部門的證明，全國(guó)企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)內(nèi)中小企業(yè)截圖等，制造貨物、承建工程或者承接服務(wù)的小微企業(yè)聲明函，這就違反了《辦法》第十一條的規(guī)定，即任何單位和個(gè)人不得要求供應(yīng)商提供《中小企業(yè)聲明函》之外的中小企業(yè)身份證明文件。這些設(shè)置的條款與現(xiàn)行法律法規(guī)相悖，與客觀實(shí)際不符，使得國(guó)家對(duì)中小企業(yè)的優(yōu)惠政策落空，極易引起中小企業(yè)的質(zhì)疑、投訴，還會(huì)讓不少中小企業(yè)不愿意參加政府采購(gòu)項(xiàng)目，造成合格投標(biāo)人不足3家而廢標(biāo)，影響政府采購(gòu)活動(dòng)的開展。

（作者系江蘇博事達(dá)律師事務(wù)所一級(jí)律師、高級(jí)合伙人）

本報(bào)擁有此文版權(quán)，若需轉(zhuǎn)載或復(fù)制，請(qǐng)注明來源于中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)，標(biāo)注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責(zé)任。