自以為是的正偏離

【實(shí)務(wù)探討】

自以為是的正偏離

——一起偏離認(rèn)定行政訴訟案引發(fā)的思考

■ 李瑩

A公司對(duì)某市中心醫(yī)院醫(yī)用清洗機(jī)采購(gòu)項(xiàng)目的中標(biāo)結(jié)果提出質(zhì)疑,并對(duì)質(zhì)疑答復(fù)不滿(mǎn)向財(cái)政部門(mén)投訴。質(zhì)疑投訴內(nèi)容為，評(píng)標(biāo)委員會(huì)評(píng)分存在錯(cuò)誤，關(guān)于A公司投標(biāo)產(chǎn)品響應(yīng)與采購(gòu)需求存在幾項(xiàng)負(fù)偏離的認(rèn)定有誤，具體包括以下內(nèi)容：第一，采購(gòu)文件要求機(jī)器原理為負(fù)壓清洗，A公司提供的產(chǎn)品為真空沸騰技術(shù)、多級(jí)變壓脈沖清洗技術(shù)，優(yōu)于采購(gòu)文件要求，應(yīng)為正偏離予以加分；第二，產(chǎn)品功能要求負(fù)壓干燥，A公司提供的產(chǎn)品為真空干燥技術(shù)，干燥效果更好，優(yōu)于采購(gòu)文件要求，應(yīng)為正偏離予以加分；第三，采購(gòu)文件產(chǎn)品要求密封門(mén)的密封方式為壓縮器主動(dòng)密封，A公司提供的產(chǎn)品為齒輪齒條傳動(dòng)技術(shù)，可靠性更高，徹底解決了清洗機(jī)的漏水問(wèn)題，優(yōu)于采購(gòu)文件要求，應(yīng)為正偏離予以加分。A公司同時(shí)提供了多份材料，如專(zhuān)利證書(shū)、學(xué)術(shù)論文、技術(shù)介紹、現(xiàn)場(chǎng)演示、醫(yī)生護(hù)士的證詞、照片等，證明其投訴的真實(shí)有效。

財(cái)政部門(mén)受理投訴后，對(duì)評(píng)審資料進(jìn)行審查，關(guān)于投訴事項(xiàng)提及的技術(shù)條款，專(zhuān)家一致確認(rèn)A公司投標(biāo)產(chǎn)品與采購(gòu)需求存在負(fù)偏離而非正偏離，并按采購(gòu)文件規(guī)定進(jìn)行扣減分（評(píng)分辦法規(guī)定投標(biāo)文件與采購(gòu)需求技術(shù)條款存在1項(xiàng)負(fù)偏離扣2分，有1項(xiàng)正偏離加1分）。為公平起見(jiàn)，財(cái)政部門(mén)重新從省政府采購(gòu)評(píng)審專(zhuān)家?guī)熘羞x取3位專(zhuān)家對(duì)投訴事項(xiàng)進(jìn)行論證。經(jīng)論證，這3位專(zhuān)家作出的結(jié)論與原項(xiàng)目評(píng)標(biāo)委員會(huì)結(jié)果一致。財(cái)政部門(mén)以投訴事項(xiàng)缺乏事實(shí)依據(jù)為由駁回了投訴。

A公司繼續(xù)向人民法院提起訴訟，要求撤銷(xiāo)財(cái)政部門(mén)作出的投訴處理決定并確認(rèn)中標(biāo)結(jié)果無(wú)效。人民法院從法定職權(quán)、事實(shí)認(rèn)定、適用法律、程序方面就財(cái)政部門(mén)涉案投訴處理決定的合法性進(jìn)行審查，并經(jīng)庭審質(zhì)證，最終判定財(cái)政部門(mén)作出涉案處罰決定的行為，認(rèn)定事實(shí)清楚、適用法律正確、證據(jù)充分、程序合法，駁回A公司的訴訟請(qǐng)求。

在政府采購(gòu)特別是貨物采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)踐中，因偏離引發(fā)的類(lèi)似爭(zhēng)議事件還有很多。比如：采購(gòu)文件要求設(shè)備加樣原理為基于管泵的液體置換加樣原理，投標(biāo)產(chǎn)品為氣體置換加樣原理，并自認(rèn)為是超越采購(gòu)需求的正偏離響應(yīng)；采購(gòu)文件要求設(shè)備反應(yīng)溫度為37℃±0.1℃，投標(biāo)產(chǎn)品為37℃±0.5℃，也自認(rèn)其是正偏離響應(yīng)等。

那么，在政府采購(gòu)項(xiàng)目中，偏離是否有官方定義或解釋?zhuān)咳绾卧陧?xiàng)目中規(guī)避因偏離引發(fā)的質(zhì)疑投訴事項(xiàng)？專(zhuān)家在評(píng)審過(guò)程中如何認(rèn)定投標(biāo)人的偏離？這些問(wèn)題都值得從業(yè)人員關(guān)注和思考。

偏離在招標(biāo)和政府采購(gòu)領(lǐng)域的相關(guān)描述

偏離，普遍的定義是：“和預(yù)定的方向或軌跡有一定的偏差?！痹谡型稑?biāo)、政府采購(gòu)領(lǐng)域，法律法規(guī)并未對(duì)偏離有明確的定義或規(guī)定。

工程建設(shè)領(lǐng)域的《標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》要求：“允許投標(biāo)文件偏離招標(biāo)文件某些要求的，偏離應(yīng)當(dāng)符合招標(biāo)文件規(guī)定的偏離范圍和幅度?！?/p>

《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)）第二十條對(duì)招標(biāo)文件應(yīng)當(dāng)包括的內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定，其中要求，對(duì)于不允許偏離的實(shí)質(zhì)性要求和條件，采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中規(guī)定，并以醒目的方式標(biāo)明。

《機(jī)電產(chǎn)品國(guó)際招標(biāo)投標(biāo)實(shí)施辦法（試行）》有較多對(duì)技術(shù)商務(wù)條款偏離的描述，包括偏離范圍、價(jià)格扣除等。其中，“技術(shù)商務(wù)規(guī)格響應(yīng)偏離表”被大量應(yīng)用于政府采購(gòu)貨物、服務(wù)項(xiàng)目的招標(biāo)文件中。

偏離在政府采購(gòu)項(xiàng)目中的應(yīng)用情況

目前，采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)編制的政府采購(gòu)項(xiàng)目（貨物、服務(wù)類(lèi)）采購(gòu)文件，普通使用“技術(shù)商務(wù)要求響應(yīng)偏離表”格式模板，要求供應(yīng)商自行填寫(xiě)“技術(shù)商務(wù)要求響應(yīng)偏離表”，評(píng)審專(zhuān)家依據(jù)該表和附帶的證明材料進(jìn)行評(píng)審。

公開(kāi)招標(biāo)或競(jìng)爭(zhēng)性磋商項(xiàng)目采用的綜合評(píng)分法通常規(guī)定與采購(gòu)要求存在負(fù)偏離扣分、存在正偏離加分，當(dāng)然也有正偏離不加分的情況。競(jìng)爭(zhēng)性談判項(xiàng)目幾乎僅依據(jù)“技術(shù)商務(wù)要求響應(yīng)偏離表”來(lái)判斷供應(yīng)商“質(zhì)量和服務(wù)是否能滿(mǎn)足采購(gòu)文件實(shí)質(zhì)性要求”。

在實(shí)踐中，各產(chǎn)品制造商對(duì)其產(chǎn)品功能、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)描述存在差異，各當(dāng)事人對(duì)偏離的理解不盡一致。如上述案例所述，供應(yīng)商按自己理解所填寫(xiě)的偏離情況，評(píng)審專(zhuān)家并不認(rèn)可。另外，專(zhuān)家依據(jù)投標(biāo)文件響應(yīng)偏離表作出的評(píng)審結(jié)果，未中標(biāo)供應(yīng)商質(zhì)疑中標(biāo)產(chǎn)品技術(shù)條款應(yīng)為負(fù)偏離且存在虛假應(yīng)標(biāo)的情況，也很常見(jiàn)。

因此，筆者建議，政府采購(gòu)相關(guān)制度和模板摒棄“正負(fù)偏離”一說(shuō)，除允許設(shè)置不可以偏離的實(shí)質(zhì)性條件或要求外，采購(gòu)需求的技術(shù)和商務(wù)條款，應(yīng)當(dāng)要求供應(yīng)商以滿(mǎn)足或不滿(mǎn)足作出響應(yīng)承諾，專(zhuān)家同樣以滿(mǎn)足或不滿(mǎn)足為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)審。

從采購(gòu)需求著手 避免因偏離引發(fā)爭(zhēng)議

政府采購(gòu)的立法精神和管理實(shí)踐并不要求采購(gòu)最先進(jìn)的產(chǎn)品，采購(gòu)人可以根據(jù)工作實(shí)際，采購(gòu)符合其自身需求的產(chǎn)品?！墩少?gòu)需求管理辦法》第六條、第七條規(guī)定：“采購(gòu)需求，是指采購(gòu)人為實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)，擬采購(gòu)的標(biāo)的及其需要滿(mǎn)足的技術(shù)、商務(wù)要求。采購(gòu)需求應(yīng)當(dāng)符合采購(gòu)項(xiàng)目特點(diǎn)和實(shí)際需要?！痹撧k法第二十一條還規(guī)定：“采購(gòu)需求中客觀(guān)但不可量化的指標(biāo)應(yīng)當(dāng)作為實(shí)質(zhì)性要求，不得作為評(píng)分項(xiàng)；參與評(píng)分的指標(biāo)應(yīng)當(dāng)是采購(gòu)需求中的量化指標(biāo)，評(píng)分項(xiàng)應(yīng)當(dāng)按照量化指標(biāo)的等次，設(shè)置對(duì)應(yīng)的不同分值?！?/p>

綜合上述相關(guān)規(guī)定和采購(gòu)實(shí)踐，科學(xué)設(shè)置采購(gòu)需求，可以很大程度上避免因偏離引發(fā)的爭(zhēng)議。

首先，采購(gòu)需求應(yīng)當(dāng)與預(yù)算相當(dāng)，與項(xiàng)目特點(diǎn)相適應(yīng)。在此基礎(chǔ)上，采購(gòu)人不用考慮投標(biāo)產(chǎn)品的先進(jìn)性或優(yōu)越性，即所謂正偏離加分，供應(yīng)商在正常情況下也會(huì)用性?xún)r(jià)比最高的產(chǎn)品參與投標(biāo)。

其次，采購(gòu)需求應(yīng)當(dāng)規(guī)范清晰、含義明確，且不能有對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或歧視待遇的相關(guān)情形。這既是法規(guī)的基本要求，也是避免偏離爭(zhēng)議的基礎(chǔ)。

再其次，不可量化（多為文字描述類(lèi)）的技術(shù)指標(biāo)不宜作為評(píng)分項(xiàng)。基本要求、重要條款作不可偏離的實(shí)質(zhì)性要求；其他條款并非關(guān)注點(diǎn)，則可允許供應(yīng)商作出不滿(mǎn)足的投標(biāo)響應(yīng)。特別要注意的是，不可偏離的實(shí)質(zhì)性要求盡量引用相關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容。

最后，將可量化（多為數(shù)字類(lèi)）指標(biāo)作為評(píng)分項(xiàng)。原則上滿(mǎn)足要求得相應(yīng)分值，若確實(shí)需要對(duì)響應(yīng)更優(yōu)的特殊指標(biāo)給予一定的加分，在量化的評(píng)分項(xiàng)上體現(xiàn)更科學(xué)合理。比如：筆記本電腦采購(gòu)基本要求內(nèi)存容量為4GB，滿(mǎn)足得相應(yīng)分值，也可規(guī)定8G的投標(biāo)產(chǎn)品加一定分值；滿(mǎn)足承諾質(zhì)保期1年得相應(yīng)分值，承諾3年加一定分值等。

評(píng)審過(guò)程無(wú)需延伸至專(zhuān)業(yè)技術(shù)判斷

不設(shè)置正負(fù)偏離的增減分，用滿(mǎn)足或不滿(mǎn)足的標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)投標(biāo)產(chǎn)品，當(dāng)然也不能杜絕“不滿(mǎn)足但自認(rèn)滿(mǎn)足”的情況發(fā)生，類(lèi)似案例中投標(biāo)人認(rèn)為其產(chǎn)品某些技術(shù)指標(biāo)優(yōu)于采購(gòu)要求一樣，自然也可認(rèn)為其響應(yīng)滿(mǎn)足采購(gòu)要求。而此時(shí)，應(yīng)當(dāng)將判定是否滿(mǎn)足的權(quán)利完全賦予評(píng)標(biāo)委員會(huì)。

筆者認(rèn)為，針對(duì)客觀(guān)分值的評(píng)價(jià)，除現(xiàn)場(chǎng)樣品評(píng)審，如測(cè)試、品嘗、系統(tǒng)功能演示等特殊環(huán)節(jié)，專(zhuān)家對(duì)投標(biāo)產(chǎn)品是否滿(mǎn)足采購(gòu)需求的評(píng)審判斷并不需要產(chǎn)品方面的專(zhuān)業(yè)技術(shù)知識(shí)。因此，法律法規(guī)和采購(gòu)文件應(yīng)當(dāng)明確，專(zhuān)家的評(píng)審僅依照采購(gòu)文件內(nèi)容、投標(biāo)文件響應(yīng)，并不尋求外部材料或相關(guān)知識(shí)。也就是說(shuō)，縱使投標(biāo)人有諸多優(yōu)于采購(gòu)要求的理由，專(zhuān)家也無(wú)需延伸作技術(shù)比較或判斷，而僅就響應(yīng)內(nèi)容本身作出評(píng)價(jià)。比如，車(chē)輛技術(shù)要求自然吸氣，渦輪增壓明顯就是不滿(mǎn)足采購(gòu)要求的，并不需要去比較兩者優(yōu)劣。案例中的3個(gè)投訴事項(xiàng)也是如此，而這也是開(kāi)篇案例人民法院作出最終判定的核心內(nèi)容。

（作者單位：貴州衛(wèi)虹招標(biāo)有限公司）

小編有話(huà)說(shuō)

上文作者闡述了一個(gè)道理：投標(biāo)人不能自以為是地認(rèn)為，投標(biāo)響應(yīng)優(yōu)于采購(gòu)文件需求，而且投標(biāo)響應(yīng)越高越好。

其實(shí)，這個(gè)問(wèn)題也可以反向思考，那就是采購(gòu)人在編制采購(gòu)需求時(shí)，技術(shù)商務(wù)要求也并非越高越好。只有真正符合項(xiàng)目特點(diǎn)和實(shí)際需求的才是好的，即恰如其分就是好的。

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