政府綠色采購(gòu)制度助力“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的思考

專家觀點(diǎn)

政府綠色采購(gòu)制度助力“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的思考

■ 馬海濤 賀佳

為應(yīng)對(duì)氣候變化，減少溫室氣體排放，2020年我國(guó)在聯(lián)合國(guó)大會(huì)上提出，“二氧化碳排放力爭(zhēng)于2030年前達(dá)到峰值，努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和”。2022年政府工作報(bào)告也指出，“有序推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和工作”?！半p碳”（碳達(dá)峰與碳中和）目標(biāo)對(duì)中國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)綠色轉(zhuǎn)型和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義。政府采購(gòu)作為國(guó)家宏觀調(diào)控的一種方式，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)的重要手段之一，也是世界各國(guó)為實(shí)現(xiàn)自身戰(zhàn)略目標(biāo)所采取的通常做法。

一是，政府綠色采購(gòu)彌補(bǔ)了企業(yè)進(jìn)行低碳技術(shù)創(chuàng)新的正外部性。在一定程度上可以說(shuō)，政府綠色采購(gòu)是對(duì)具有綠色低碳技術(shù)企業(yè)的財(cái)政支持，政府綠色采購(gòu)提升了企業(yè)進(jìn)行低碳技術(shù)創(chuàng)新的意愿，彌補(bǔ)了企業(yè)進(jìn)行低碳技術(shù)創(chuàng)新的正外部性。

二是，政府綠色采購(gòu)能夠讓被采購(gòu)企業(yè)易于融資。一般高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)難以獲得金融行業(yè)的融資，任何高新技術(shù)創(chuàng)新都具有高風(fēng)險(xiǎn)、高投入、回報(bào)周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，綠色低碳技術(shù)創(chuàng)新同樣有上述特點(diǎn)，企業(yè)進(jìn)行綠色低碳技術(shù)研發(fā)時(shí)難以獲得融資。政府綠色采購(gòu)是對(duì)被采購(gòu)企業(yè)技術(shù)上的認(rèn)可，同時(shí)獲得了政府財(cái)政上的支持。綠色采購(gòu)相當(dāng)于政府對(duì)被采購(gòu)企業(yè)的隱形擔(dān)保，能夠讓被采購(gòu)企業(yè)易于融資。

三是，政府綠色采購(gòu)對(duì)低碳綠色產(chǎn)品的消費(fèi)起到了示范作用，同時(shí)，通過(guò)綠色采購(gòu)，政府分擔(dān)了消費(fèi)者對(duì)低碳綠色產(chǎn)品的研發(fā)成本，降低了產(chǎn)品的價(jià)格，增加了消費(fèi)者對(duì)低碳綠色產(chǎn)品的需求，讓需求高級(jí)化。政府綠色采購(gòu)也提升了企業(yè)低碳創(chuàng)新能力，讓技術(shù)高級(jí)化。需求高級(jí)化和技術(shù)高級(jí)化，自然會(huì)形成產(chǎn)品高級(jí)化，當(dāng)高端產(chǎn)品占據(jù)市場(chǎng)最終會(huì)帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)高級(jí)化。從市場(chǎng)的角度看，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化是低端產(chǎn)品被高端產(chǎn)品替代，低端產(chǎn)業(yè)被高端產(chǎn)業(yè)淘汰的結(jié)果。國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)理論認(rèn)為，需求狀況是一個(gè)產(chǎn)業(yè)取得優(yōu)勢(shì)地位的重要因素之一。具體來(lái)說(shuō)，政府綠色采購(gòu)創(chuàng)造的需求為綠色產(chǎn)業(yè)獲得優(yōu)勢(shì)地位提供了一個(gè)驅(qū)動(dòng)因素。

政府綠色采購(gòu)制度目前存在的主要問(wèn)題

第一，與政府綠色采購(gòu)制度相關(guān)的法律法規(guī)不完善。目前，我國(guó)為促進(jìn)政府綠色采購(gòu)出臺(tái)了一些法律法規(guī)以及政策性文件。同時(shí)，各地方政府，例如，遼寧、山東、福建等，也紛紛制定了相關(guān)的地方性規(guī)章，在中央政策的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身的實(shí)際情況，對(duì)綠色采購(gòu)范圍、采購(gòu)方式等做了調(diào)整。雖然這些法律法規(guī)和政策性文件可以為政府綠色采購(gòu)提供法律依據(jù)和政策性的框架，但與世界上部分發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)目前的政府綠色采購(gòu)相關(guān)的法律體系并不十分完善。首先，我國(guó)目前沒(méi)有一部完整的政府綠色采購(gòu)法，與政府綠色采購(gòu)相關(guān)的規(guī)定僅僅出現(xiàn)在政府采購(gòu)法和與節(jié)能環(huán)保相關(guān)的法律中。其次，上述法律法規(guī)及政策的內(nèi)容尚不完善，對(duì)綠色采購(gòu)范圍的規(guī)定較為模糊，綠色產(chǎn)品清單各個(gè)省份之間并不一致，同時(shí)，并未具體規(guī)定綠色采購(gòu)清單的更新方式。最后，目前，在我國(guó)政府綠色采購(gòu)相關(guān)的法律法規(guī)中，各條款原則性和引導(dǎo)性較強(qiáng)，多數(shù)規(guī)定更多的是讓政府引導(dǎo)社會(huì)進(jìn)行綠色消費(fèi)，而缺乏具體的實(shí)施方案。

第二，政府綠色采購(gòu)效率有待提高。當(dāng)前，我國(guó)政府綠色采購(gòu)效率不高的主要原因在于，部分地方政府在綠色采購(gòu)時(shí)存在地方保護(hù)主義，綠色采購(gòu)信息透明度不高以及缺乏科學(xué)的綠色采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)體系等主要問(wèn)題。

政府綠色采購(gòu)存在地方保護(hù)主義會(huì)導(dǎo)致政府綠色采購(gòu)效率降低,不利于市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)。從全國(guó)范圍來(lái)看，地方保護(hù)主義還會(huì)抑制“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

根據(jù)《中國(guó)財(cái)政透明度報(bào)告》，我國(guó)的財(cái)政信息公開(kāi)度呈現(xiàn)逐年上升的趨勢(shì)，然而關(guān)于政府綠色采購(gòu)信息并沒(méi)有過(guò)多披露，地方政府統(tǒng)計(jì)年鑒、國(guó)家統(tǒng)計(jì)年鑒、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站以及財(cái)政統(tǒng)計(jì)年鑒中均未列出政府綠色采購(gòu)的規(guī)模、綠色產(chǎn)品的價(jià)格、綠色產(chǎn)品種類等采購(gòu)信息。

所謂政府綠色采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)是指，對(duì)政府實(shí)施綠色采購(gòu)的全過(guò)程的整體評(píng)價(jià)，包括綠色產(chǎn)品質(zhì)量、綠色采購(gòu)效率、對(duì)經(jīng)濟(jì)和包括碳排放情況在內(nèi)的生態(tài)環(huán)境的影響等各方面的評(píng)價(jià)。但我國(guó)當(dāng)前缺乏科學(xué)全面的政府綠色采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)體系。一般的政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)包含兩個(gè)層面：一是評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)效益；二是評(píng)價(jià)工作效率。對(duì)于一般的政府采購(gòu)項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，僅考慮采購(gòu)的經(jīng)濟(jì)效益和工作效率即可，對(duì)于政府綠色采購(gòu)項(xiàng)目而言，還需要考慮采購(gòu)后對(duì)碳排放、對(duì)生態(tài)環(huán)境影響、對(duì)企業(yè)綠色技術(shù)創(chuàng)新能力、對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)綠色化轉(zhuǎn)型等方面的影響。目前，我國(guó)政府綠色采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)體系中缺少對(duì)碳排放情況、綠色低碳生活、綠色低碳技術(shù)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)綠色化等方面的評(píng)價(jià)。

第三，政府綠色采購(gòu)力度不足。由于政府綠色采購(gòu)時(shí)的財(cái)政預(yù)算約束較大，使得政府綠色采購(gòu)的力度不足，因而在助力實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)過(guò)程中也會(huì)“捉襟見(jiàn)肘”。綠色政府采購(gòu)時(shí)的財(cái)政預(yù)算約束越來(lái)越大的原因在于近幾年中國(guó)財(cái)政收入與財(cái)政剛性支出的矛盾越來(lái)越明顯。一方面，我國(guó)財(cái)政收入增速有下降趨勢(shì)；另一方面，我國(guó)財(cái)政剛性支出不斷增加。財(cái)政收支矛盾的加劇使得政府綠色采購(gòu)時(shí)的財(cái)政預(yù)算約束較大，政府綠色采購(gòu)的力度不足，在助力實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)過(guò)程中就會(huì)有所顧慮。

完善政府綠色采購(gòu)制度的政策建議

第一，完善與政府綠色采購(gòu)制度相關(guān)的法律法規(guī)。建議盡快出臺(tái)政府綠色采購(gòu)法，為推行政府綠色采購(gòu)提供法律依據(jù)。具體來(lái)說(shuō)，政府綠色采購(gòu)法應(yīng)該規(guī)定以下內(nèi)容：政府綠色采購(gòu)的基本原則；綠色采購(gòu)模式；綠色采購(gòu)的范圍和限額，包括綠色采購(gòu)清單的制定方式和調(diào)整方式、環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品的認(rèn)證方式等；綠色采購(gòu)的組織體系，包括主管部門、綠色產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)定部門、綠色采購(gòu)機(jī)構(gòu)、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、綠色產(chǎn)品供應(yīng)商等，另外還應(yīng)規(guī)定各組織結(jié)構(gòu)的職能、權(quán)限以及任職資格；綠色采購(gòu)的監(jiān)督方式，包括外部監(jiān)督方式和內(nèi)部監(jiān)督方式，外部監(jiān)督指的是整個(gè)綠色采購(gòu)過(guò)程都要接受公眾的監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督指的是所有采購(gòu)環(huán)節(jié)和采購(gòu)部門之間的制衡。

第二，提升政府綠色采購(gòu)效率。提升政府綠色采購(gòu)效率可以從政府綠色采購(gòu)招標(biāo)、綠色采購(gòu)信息監(jiān)管、綠色采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)這幾個(gè)方面入手。

一是健全綠色采購(gòu)的招標(biāo)方式，避免政府綠色采購(gòu)出現(xiàn)地方保護(hù)主義。首先，禁止地方政府出臺(tái)優(yōu)先采購(gòu)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)品的政策性文件。其次，建立公開(kāi)、公平的招標(biāo)機(jī)制。比如，招標(biāo)信息中應(yīng)當(dāng)公開(kāi)對(duì)綠色產(chǎn)品的要求、采購(gòu)時(shí)間等。政府綠色采購(gòu)信息應(yīng)當(dāng)在指定媒體的指定專欄進(jìn)行公開(kāi)。政府綠色采購(gòu)信息公布時(shí)間與采購(gòu)活動(dòng)開(kāi)始時(shí)間的間隔應(yīng)當(dāng)充分，使供應(yīng)商有充足的時(shí)間獲得信息并進(jìn)行準(zhǔn)備。

二是提高政府綠色采購(gòu)信息透明度，強(qiáng)化綠色采購(gòu)監(jiān)管。建議政府在進(jìn)行綠色采購(gòu)后制定政府綠色采購(gòu)信息報(bào)告，披露綠色采購(gòu)的規(guī)模、綠色采購(gòu)占總采購(gòu)規(guī)模的比重以及所采購(gòu)綠色產(chǎn)品的種類、價(jià)格、供應(yīng)商等信息。此外，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)政府綠色采購(gòu)的監(jiān)管，將政府綠色采購(gòu)信息報(bào)告在指定媒體上進(jìn)行公布，從而易于公眾監(jiān)督。另外，建議建立科學(xué)的綠色采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)體系，讓政府綠色采購(gòu)資金發(fā)揮更大效益。績(jī)效評(píng)價(jià)體系不僅要考慮到政府綠色采購(gòu)的經(jīng)濟(jì)效益還要考慮到是否有利于“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)等生態(tài)效益，評(píng)價(jià)體系中要有碳排放情況、綠色低碳生活、綠色低碳技術(shù)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)綠色化等評(píng)價(jià)指標(biāo)。

第三，深化政府綠色采購(gòu)助力“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的認(rèn)識(shí)。政府綠色采購(gòu)對(duì)“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有重要作用。世界各國(guó)普遍采用政府采購(gòu)方式促進(jìn)既定戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。以歐盟為例，其成員國(guó)每年政府采購(gòu)金額占GDP的14%左右。政府采購(gòu)綠色產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)量，以及政府進(jìn)行綠色采購(gòu)時(shí)選定產(chǎn)品供應(yīng)商的標(biāo)準(zhǔn)會(huì)影響公眾的綠色低碳消費(fèi)觀念、綠色低碳產(chǎn)品的品牌形象、低碳綠色產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)、低碳綠色產(chǎn)品的價(jià)格、低碳技術(shù)的發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化等。因此，在政府采購(gòu)預(yù)算中應(yīng)該適當(dāng)加大政府綠色采購(gòu)的比重。

（作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)）

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