競爭性談判立法設(shè)計(jì)的重大變化

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競爭性談判立法設(shè)計(jì)的重大變化

■ 張旭東

財(cái)政部于今年7月15日發(fā)布了最新版本《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）?！墩髑笠庖姼濉穼?duì)政府采購的一系列重大命題進(jìn)行了全新的立法設(shè)計(jì)。其中，關(guān)于競爭性談判的規(guī)定，對(duì)現(xiàn)行政府采購法及相關(guān)條例、規(guī)章的制度設(shè)計(jì)進(jìn)行了重大的變革，具體可以概括為四個(gè)方面。

第一， 競爭性談判在采購方式體系中的地位發(fā)生重大變化。這一變化是與公開招標(biāo)的定位變化緊密相關(guān)的?，F(xiàn)行政府采購法規(guī)定，公開招標(biāo)應(yīng)作為政府采購的主要采購方式。競爭性談判與其他采購方式本質(zhì)上都是公開招標(biāo)的補(bǔ)充。而《征求意見稿》不僅將公開招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)合并為招標(biāo)采購方式，不再強(qiáng)調(diào)招標(biāo)的特殊地位，而且將選擇采購方式的自主權(quán)交給了采購人。《征求意見稿》第三十五條規(guī)定：“采購人應(yīng)當(dāng)根據(jù)采購項(xiàng)目特點(diǎn)，按照本法規(guī)定的適用情形合理確定采購方式。”在對(duì)采購方式適用情形的具體規(guī)定上，招標(biāo)的適用范圍有所限縮，而競爭性談判的適用范圍得到了擴(kuò)張?！墩髑笠庖姼濉返谌鍡l第二款規(guī)定：“技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)明確、統(tǒng)一的通用貨物、服務(wù)，已完成設(shè)計(jì)的工程施工，采用招標(biāo)或者詢價(jià)方式采購?！倍偁幮哉勁胁少彿绞剑粌H適用于技術(shù)復(fù)雜的大型裝備，實(shí)驗(yàn)、檢測等專用儀器設(shè)備，需要供應(yīng)商提供解決方案的設(shè)計(jì)咨詢、信息化應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)等服務(wù)，而且《征求意見稿》新設(shè)的創(chuàng)新采購以及政府和社會(huì)資本合作等項(xiàng)目，均明確采用競爭性談判方式采購?？梢哉f，競爭性談判在《征求意見稿》的立法體系中，將成為至關(guān)重要的采購方式。

競爭性談判和招標(biāo)“東升西降”是《征求意見稿》采購全鏈條系統(tǒng)治理理念的重要支柱。與現(xiàn)行政府采購法以合同締約過程為中心不同，《征求意見稿》把前期的需求管理和后期的履約管理擺在突出位置，形成采購全鏈條管理制度，尤其根據(jù)采購需求選擇采購方式、評(píng)審方法、合同類型，更是核心之核心。由于采購需求的多樣性，顯然不能只突出需求明確的招標(biāo)方式，而應(yīng)當(dāng)同樣強(qiáng)調(diào)需求不明確情形下如何通過談判完成采購。此外，在招標(biāo)投標(biāo)法與政府采購法兩法并行的背景下，《征求意見稿》這一制度設(shè)計(jì)如能立法，也將對(duì)改善政府采購制度割裂及市場割裂產(chǎn)生積極意義。

第二，競爭性談判融合了現(xiàn)行法框架下的競爭性談判和競爭性磋商兩種采購方式。本次《征求意見稿》的一大特點(diǎn)是明確項(xiàng)目需求特點(diǎn)、績效目標(biāo)要求、市場供需情況與競爭范圍、采購方式和評(píng)審方法的對(duì)應(yīng)關(guān)系?！墩髑笠庖姼濉返谒氖鶙l第三款規(guī)定：“……競爭性談判方式一般采用綜合評(píng)分法，通過單方案談判明確細(xì)化指標(biāo)的，可以采用最低評(píng)審價(jià)法?！边@實(shí)質(zhì)上是將現(xiàn)行法框架下的競爭性談判和競爭性磋商兩種方式的主要功能整合在新的競爭性談判中。

改造競爭性談判程序，融合競爭性磋商因素，一直是財(cái)政部推動(dòng)本輪政府采購法修訂的重大改革思路之一。受財(cái)政部國庫司委托和本單位指派，筆者曾主持《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》修訂的立法調(diào)研課題，其中一項(xiàng)重要任務(wù)，就是落實(shí)上述改革思想。在作為課題成果的政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法修訂建議稿中，筆者曾提出了以下制度設(shè)計(jì)建議：一是將采購需求分為標(biāo)準(zhǔn)、特殊、復(fù)雜三種類型，根據(jù)需求類型匹配采購方式、競爭范圍、評(píng)審方式、合同類型等。二是競爭性談判項(xiàng)目的評(píng)審辦法分為最低價(jià)法和綜合評(píng)分法。規(guī)定特殊需求和復(fù)雜需求的競爭性談判采購項(xiàng)目可以選擇采用綜合評(píng)分法。應(yīng)該說，上述建議思路與《征求意見稿》的制度設(shè)計(jì)是同向的。

第三，競爭性談判的競爭性得到進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)。競爭性程度與供應(yīng)商選擇范圍和數(shù)量、等標(biāo)期密切相關(guān)?！墩髑笠庖姼濉吩谏鲜鰞蓚€(gè)維度顯著加強(qiáng)了競爭性談判的競爭屬性。一是規(guī)定政府采購應(yīng)當(dāng)實(shí)行公開競爭。公開競爭應(yīng)當(dāng)以發(fā)布采購公告的形式邀請(qǐng)不特定的供應(yīng)商競標(biāo)。只有受基礎(chǔ)設(shè)施、行政許可、確需使用不可替代的專利或者專有技術(shù)等限制，只能從有限范圍的供應(yīng)商處采購的項(xiàng)目，或者競標(biāo)供應(yīng)商數(shù)量過多的項(xiàng)目，才可以實(shí)行有限競爭。同時(shí)，《征求意見稿》規(guī)定，采用有限競爭的，應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)所有符合資格條件的供應(yīng)商或者至少5家供應(yīng)商參與競標(biāo)。這與現(xiàn)行政府采購法不分情形一律可由談判小組從符合相應(yīng)資格條件的供應(yīng)商名單中確定不少于3家的供應(yīng)商參加談判的做法相比，大大增加了競爭性。二是規(guī)定采購人應(yīng)當(dāng)根據(jù)采購項(xiàng)目的復(fù)雜性和供應(yīng)商準(zhǔn)備競標(biāo)的實(shí)際需要，合理設(shè)定等標(biāo)期。《征求意見稿》規(guī)定，自采購文件開始發(fā)出之日起至競標(biāo)人提交競標(biāo)文件截止之日止，一般不得少于20日。符合特殊情形的，可以適當(dāng)縮短等標(biāo)期，但不得少于10日。這一規(guī)定與《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》規(guī)定的，“從談判文件發(fā)出之日起至供應(yīng)商提交首次響應(yīng)文件截止之日止不得少于3個(gè)工作日”相比，明顯增加了競爭性。

第四，競爭性談判的談判屬性進(jìn)一步明確。競爭性談判，特色在談判。《征求意見稿》在以下四個(gè)方面進(jìn)一步明確了其談判屬性。一是與現(xiàn)行政府采購法比，增加了競爭性談判的定義，突出了談判屬性?！墩髑笠庖姼濉返谖迨艞l規(guī)定：“競爭性談判是指通過需求調(diào)查或者前期設(shè)計(jì)咨詢，確定主要功能或者績效目標(biāo)和主要最低需求標(biāo)準(zhǔn)，需就相關(guān)內(nèi)容與供應(yīng)商協(xié)商談判的采購方式?！倍窃谶m用情形規(guī)定上，突出了談判特色?！墩髑笠庖姼濉凡粌H在第五十九條規(guī)定應(yīng)當(dāng)采用競爭性談判的兩種談判類型，而且在第三十五條關(guān)于確定采購方式的規(guī)定中，顯著體現(xiàn)了談判的因素，適用競爭性談判的項(xiàng)目，無論是技術(shù)復(fù)雜的大型裝備，實(shí)驗(yàn)、檢測等專用儀器設(shè)備，需要供應(yīng)商提供解決方案的設(shè)計(jì)咨詢、信息化應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)等服務(wù)，還是創(chuàng)新采購以及政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，都是典型需要談判的場景。三是在談判小組的規(guī)定上堅(jiān)持了談判導(dǎo)向?，F(xiàn)行政府采購法規(guī)定，先成立談判小組，然后制定談判文件，從內(nèi)在邏輯上是由談判小組制定談判文件，這與評(píng)標(biāo)委員會(huì)只負(fù)責(zé)評(píng)審有很大區(qū)別。但競爭性談判采購實(shí)踐中長期以來已經(jīng)形成了由采購人先制訂談判文件再組建談判小組的典型做法。《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》制定時(shí)，對(duì)這一與政府采購法內(nèi)在邏輯不盡一致的做法打了制度補(bǔ)丁，即規(guī)定談判小組的職責(zé)是：確認(rèn)或者制定談判文件。這種制度對(duì)現(xiàn)實(shí)的妥協(xié)，也為談判混同于招標(biāo)、談判小組，混同于評(píng)標(biāo)委員會(huì)等認(rèn)識(shí)的繼續(xù)蔓延埋下了伏筆。本次修訂《征求意見稿》原則鮮明，規(guī)定競爭性談判程序第一步應(yīng)當(dāng)成立談判小組并制定談判文件，并且在第四十八條第二款強(qiáng)調(diào)，談判小組負(fù)責(zé)談判和評(píng)審工作。這正是對(duì)談判小組應(yīng)立足于談判的堅(jiān)持。四是在談判程序設(shè)計(jì)上，增加了單方案談判和多方案談判，以及兩階段談判的相關(guān)規(guī)定，并在談判環(huán)節(jié)、談判要求上作了比現(xiàn)行法更加具體的規(guī)定。這些程序的新增、完善直接或間接地支持了談判這一政府采購方式。

（作者單位：浙江省財(cái)政廳。另，何一平先生在本文寫作過程中提供了有價(jià)值的探討意見，在此致謝?。?/p>

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