軍隊(duì)采購(gòu)如何用好質(zhì)量?jī)?yōu)先法

【聚焦軍隊(duì)采購(gòu)】

軍隊(duì)采購(gòu)如何用好質(zhì)量?jī)?yōu)先法

■ 劉寧波 賴(lài)登凌 李淑文

軍委后勤保障部發(fā)布《軍隊(duì)物資服務(wù)采購(gòu)評(píng)審管理暫行辦法》，明確設(shè)立質(zhì)量?jī)?yōu)先評(píng)審方法，從政策層面回應(yīng)破解當(dāng)前采購(gòu)評(píng)審面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，但目前還存在不會(huì)用、不敢用等矛盾顧慮。本文從認(rèn)識(shí)質(zhì)量?jī)?yōu)先法的重要意義入手，分析其適用條件，并提出措施意見(jiàn)，以期把政策用好用足，更好地服務(wù)部隊(duì)建設(shè)。

科學(xué)認(rèn)識(shí)質(zhì)量?jī)?yōu)先法的重要意義

一是采為所需的政策回應(yīng)。針對(duì)當(dāng)前采購(gòu)工作中存在的低價(jià)低質(zhì)無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)和高價(jià)低質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)隱患等方面的問(wèn)題，立足服務(wù)保障打贏、堅(jiān)持軍事效益為本、突出質(zhì)量?jī)?yōu)先目標(biāo)，軍委后勤保障部發(fā)布《軍隊(duì)物資服務(wù)采購(gòu)評(píng)審管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》），明確設(shè)立質(zhì)量?jī)?yōu)先評(píng)審方法，采取先組織商務(wù)、技術(shù)評(píng)審，淘汰技術(shù)排名靠后的供應(yīng)商，再對(duì)排名靠前的供應(yīng)商進(jìn)行價(jià)格評(píng)審，綜合評(píng)定中標(biāo)供應(yīng)商。《辦法》通過(guò)對(duì)質(zhì)量、價(jià)格的雙維度協(xié)同控制，將質(zhì)量導(dǎo)向貫穿全程，注重物有所值、采為所需，推動(dòng)軍隊(duì)采購(gòu)從“拼價(jià)格”向“比質(zhì)量、優(yōu)服務(wù)”轉(zhuǎn)變，助力提升采購(gòu)結(jié)果滿(mǎn)意度，確保軍隊(duì)建設(shè)質(zhì)量效益，從政策層面回應(yīng)了現(xiàn)實(shí)矛盾和官兵關(guān)切。

二是不斷探索的提煉規(guī)范?！掇k法》的制定經(jīng)歷了全軍各級(jí)采購(gòu)管理部門(mén)、采購(gòu)機(jī)構(gòu)和采購(gòu)單位的反復(fù)摸索、大膽試驗(yàn)。一方面，推行商務(wù)技術(shù)指標(biāo)橫向比對(duì)，按“排名第一的得標(biāo)準(zhǔn)分，其他依次遞減一定比例，第X名以后不得分，沒(méi)有的或不響應(yīng)的均不得分”賦分，“第X名以后不得分”和“沒(méi)有的或不響應(yīng)的均不得分”可以分別看做質(zhì)量?jī)?yōu)先法“按規(guī)定名次”和“按達(dá)到合格分”劃定供應(yīng)商進(jìn)入綜合評(píng)定環(huán)節(jié)的雛形。另一方面，試行“非★技術(shù)指標(biāo)負(fù)偏離滿(mǎn)X項(xiàng)按無(wú)效投標(biāo)處理或技術(shù)指標(biāo)總分值按0分計(jì)算”，實(shí)際上從操作層面剔除了技術(shù)服務(wù)較差或排名靠后的供應(yīng)商。上述探索取得了一定成果，積累了不少經(jīng)驗(yàn)，但也存在標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、依據(jù)不充分等客觀矛盾，而《辦法》匯集既有成果，精準(zhǔn)提煉規(guī)范，將實(shí)踐證明科學(xué)可行的做法納入政策制度予以固化標(biāo)準(zhǔn)化。

深入了解質(zhì)量?jī)?yōu)先法的適用條件

《辦法》明確，“對(duì)技術(shù)復(fù)雜、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、質(zhì)量要求高且供應(yīng)商響應(yīng)數(shù)量充足的項(xiàng)目，采用質(zhì)量?jī)?yōu)先法評(píng)審?！痹趯?shí)際工作中，采購(gòu)單位往往強(qiáng)調(diào)高質(zhì)量要求等而忽視了供應(yīng)商響應(yīng)數(shù)量充足的前提條件，造成質(zhì)量?jī)?yōu)先法較難實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果的局面。對(duì)此，筆者從幾類(lèi)典型案例回顧分析質(zhì)量?jī)?yōu)先法的適用條件及關(guān)鍵要義。

一是供應(yīng)商響應(yīng)數(shù)量不夠充足。某設(shè)備采購(gòu)項(xiàng)目，采用質(zhì)量?jī)?yōu)先法評(píng)審，“按達(dá)到合格分”劃定供應(yīng)商進(jìn)入綜合評(píng)定環(huán)節(jié)范圍，實(shí)際僅A、B、C3個(gè)品牌現(xiàn)場(chǎng)投標(biāo)。因C品牌的投標(biāo)供應(yīng)商技術(shù)得分未達(dá)到合格分被淘汰，剩余供應(yīng)商不足3家，故該項(xiàng)目按廢標(biāo)處理。由此可見(jiàn)，“按規(guī)定名次”劃定范圍，若原本供應(yīng)商只有3家，那么質(zhì)量?jī)?yōu)先法在上述情形下則失去了應(yīng)有之義。

二是供應(yīng)商響應(yīng)數(shù)量充足但存在代差。某艙體采購(gòu)項(xiàng)目，采用質(zhì)量?jī)?yōu)先法評(píng)審，“按規(guī)定名次”劃定范圍。實(shí)際有A、B、C、D、E、F共6個(gè)品牌現(xiàn)場(chǎng)投標(biāo)，報(bào)價(jià)分別為120萬(wàn)、130萬(wàn)、140萬(wàn)、150萬(wàn)、205萬(wàn)、210萬(wàn)（假設(shè)報(bào)價(jià)合理，即技術(shù)優(yōu)劣與報(bào)價(jià)高低成正比，下同），取前4名。因價(jià)格分差過(guò)大，最終D品牌中標(biāo)。筆者分析該項(xiàng)目，若按“達(dá)到合格分”劃定范圍，納入A、B、C、D，則E、F中標(biāo)可能性不大；排除A、B、C、D，則可能廢標(biāo)。究其原因，6個(gè)品牌看似為同一產(chǎn)品，但因E與F品牌迭代更新，其性能成本均大幅提升，實(shí)際上已不再是同一產(chǎn)品，造成供應(yīng)商響應(yīng)數(shù)量充足的假象。

三是供應(yīng)商響應(yīng)數(shù)量充足但優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品數(shù)量比較有限。某氧艙采購(gòu)項(xiàng)目，分2批次組織，均采用質(zhì)量?jī)?yōu)先法評(píng)審，“按規(guī)定名次”劃定范圍。第1批次共A、B、C、D、E、F6個(gè)品牌現(xiàn)場(chǎng)投標(biāo)，報(bào)價(jià)（單價(jià)）分別為4.9萬(wàn)、5.2萬(wàn)、13萬(wàn)、13.3萬(wàn)、14.1萬(wàn)、14.6萬(wàn)，取前4名，最終D品牌中標(biāo)。第2批次共A、B、D、E、F5個(gè)品牌現(xiàn)場(chǎng)投標(biāo)，報(bào)價(jià)同第1批次，取前4名，最終B品牌中標(biāo)?？赡苡腥艘蓡?wèn)：為什么第1批次很好地實(shí)現(xiàn)了采優(yōu)目標(biāo)，而第2批次卻未成功？筆者分析認(rèn)為，這區(qū)別在于C品牌未參加遞補(bǔ)納入了B品牌，故類(lèi)似上述項(xiàng)目“按達(dá)到合格分”劃定范圍可能更為科學(xué)。

用好用足質(zhì)量?jī)?yōu)先法的措施意見(jiàn)

加強(qiáng)市場(chǎng)調(diào)查，摸清產(chǎn)品供應(yīng)現(xiàn)狀。《軍隊(duì)物資服務(wù)集中采購(gòu)需求管理暫行辦法》明確采購(gòu)單位對(duì)需求管理負(fù)主體責(zé)任，組織開(kāi)展采購(gòu)計(jì)劃編報(bào)、執(zhí)行和需求編制、審查、對(duì)接、監(jiān)管等工作，對(duì)需求的合法性、合規(guī)性、合理性負(fù)責(zé)。市場(chǎng)調(diào)查作為采購(gòu)需求編制的基礎(chǔ)和源頭，重在弄清自己要什么、市場(chǎng)有什么、質(zhì)量?jī)?yōu)劣及價(jià)格高低分布情況等。從上述幾類(lèi)典型案例中不難發(fā)現(xiàn)，質(zhì)量?jī)?yōu)先法適用供應(yīng)商響應(yīng)數(shù)量充足且同質(zhì)化產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)較為充分的項(xiàng)目。那么，擬用質(zhì)量?jī)?yōu)先法的項(xiàng)目就必須摸清市場(chǎng)供應(yīng)是否充足、所謂標(biāo)的產(chǎn)品是否存在代差、決定質(zhì)量?jī)?yōu)劣的關(guān)鍵參數(shù)有哪些以及如何界定。

把握特點(diǎn)規(guī)律，合理確定優(yōu)先模式。《辦法》明確，“質(zhì)量?jī)?yōu)先法按照下列程序組織：（一）投標(biāo)截止時(shí)間后，對(duì)不包含報(bào)價(jià)的部分進(jìn)行開(kāi)標(biāo)；（二）在商務(wù)、技術(shù)評(píng)審后，現(xiàn)場(chǎng)宣布商務(wù)、技術(shù)得分和技術(shù)排名，公布技術(shù)得分達(dá)到合格分或者規(guī)定名次的供應(yīng)商；（三）對(duì)技術(shù)得分達(dá)到合格分或者規(guī)定名次供應(yīng)商的報(bào)價(jià)部分進(jìn)行開(kāi)標(biāo)，按照商務(wù)、技術(shù)和價(jià)格總得分由高到低排序，并推薦預(yù)中標(biāo)供應(yīng)商?！苯Y(jié)合上述案例，筆者認(rèn)為，兩種優(yōu)先模式在很大程度上決定了項(xiàng)目的成敗。針對(duì)市場(chǎng)供應(yīng)、優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品數(shù)量均比較充足的項(xiàng)目，可適用“按規(guī)定名次”或“按達(dá)到合格分”劃定范圍。針對(duì)市場(chǎng)供應(yīng)充足但優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品數(shù)量較為有限的項(xiàng)目，可適用“按達(dá)到合格分”劃定范圍。同時(shí)，針對(duì)特殊情形，可探索試行優(yōu)先模式后定規(guī)則，即不提前確定優(yōu)先模式，但明確優(yōu)先模式自動(dòng)選用規(guī)則，根據(jù)資格性符合性審查通過(guò)的供應(yīng)商數(shù)量和商務(wù)技術(shù)評(píng)分分布區(qū)間，激活并套用相應(yīng)的優(yōu)先模式，最大限度地發(fā)揮質(zhì)量?jī)?yōu)先法的政策優(yōu)勢(shì)，以實(shí)現(xiàn)更優(yōu)采購(gòu)目標(biāo)。

圍繞規(guī)律模式，科學(xué)設(shè)置評(píng)審分值。“按達(dá)到合格分”劃定范圍：一方面，防止分值偏高或偏低，偏高可能導(dǎo)致進(jìn)入后續(xù)綜合評(píng)定范圍的供應(yīng)商數(shù)量不足，而偏低可能造成一些質(zhì)量服務(wù)一般的供應(yīng)商混入優(yōu)先范圍；另一方面，分值設(shè)置應(yīng)與合格分劃定匹配，既然選用質(zhì)量?jī)?yōu)先法，分值設(shè)置首先必須能拉開(kāi)不同質(zhì)量服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)間的分差，再結(jié)合采購(gòu)單位認(rèn)可的優(yōu)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，精準(zhǔn)劃定合格分。“按規(guī)定名次”劃定范圍：一方面，防止規(guī)定名次過(guò)多或過(guò)少，過(guò)多可能導(dǎo)致質(zhì)量服務(wù)一般的供應(yīng)商混入優(yōu)先范圍，而過(guò)少則可能造成進(jìn)入后續(xù)范圍的供應(yīng)商數(shù)量不足或?qū)嶋H上排斥潛在供應(yīng)商的情形；另一方面，分值設(shè)置應(yīng)有別于“按達(dá)到合格分”模式，基于不同的前提條件和市場(chǎng)供應(yīng)能力，分差不宜拉得過(guò)大，實(shí)現(xiàn)“領(lǐng)先”而非“秒殺”，真正讓進(jìn)入優(yōu)先范圍的供應(yīng)商機(jī)會(huì)相對(duì)均等，避免優(yōu)先流于形式。

突出風(fēng)險(xiǎn)防范，嚴(yán)防略?xún)?yōu)假優(yōu)暴利。從實(shí)操層面上看，質(zhì)量?jī)?yōu)先法最大的風(fēng)險(xiǎn)隱患是容易滋生不良供應(yīng)商賺取不合理利潤(rùn)甚至暴利的情形。質(zhì)量?jī)?yōu)先法為實(shí)現(xiàn)采優(yōu)目標(biāo)，實(shí)際上是排除了部分供應(yīng)商，變公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)為有限競(jìng)爭(zhēng)。若技術(shù)指標(biāo)設(shè)置不合理、評(píng)審分值設(shè)定不科學(xué)、佐證方式說(shuō)明不準(zhǔn)確，則極易出現(xiàn)質(zhì)量服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)只優(yōu)了一點(diǎn)而分差拉開(kāi)一大截、同樣的產(chǎn)品不同供應(yīng)商投標(biāo)技術(shù)得分有高有低等不合理現(xiàn)象。為防止質(zhì)量?jī)?yōu)先變成“標(biāo)書(shū)優(yōu)先”、采優(yōu)變成“采貴”，筆者認(rèn)為，一是立足產(chǎn)品本身，突出誠(chéng)信承諾，減少?gòu)?fù)雜佐證，變“標(biāo)書(shū)證明”為“驗(yàn)證后置”，真正打破“產(chǎn)品好不好主要看投標(biāo)書(shū)做得好不好”的怪圈。二是執(zhí)行強(qiáng)制審價(jià)，即凡采用質(zhì)量?jī)?yōu)先法的項(xiàng)目，一律執(zhí)行審價(jià)結(jié)算，堵塞漏洞，控制風(fēng)險(xiǎn)，解決采購(gòu)單位、采購(gòu)機(jī)構(gòu)采用質(zhì)量?jī)?yōu)先法的后顧之憂(yōu)，提高一線人員大膽采用的積極性。三是加強(qiáng)抽查懲處力度，對(duì)采用質(zhì)量?jī)?yōu)先法項(xiàng)目的中標(biāo)供應(yīng)商，強(qiáng)調(diào)履約效能是否真優(yōu)、利潤(rùn)空間是否合理、誠(chéng)信承諾是否真實(shí)等，由上級(jí)采購(gòu)管理部門(mén)適時(shí)組織抽查考評(píng)，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣并計(jì)入供應(yīng)商誠(chéng)信檔案，抄告采購(gòu)單位、采購(gòu)機(jī)構(gòu)并分析研討，助力優(yōu)化質(zhì)量?jī)?yōu)先法實(shí)施方案及風(fēng)險(xiǎn)防范措施辦法。

探索深層優(yōu)先，全面實(shí)施評(píng)定分離。《辦法》提出評(píng)定分離實(shí)施程序，明確采購(gòu)單位經(jīng)研究評(píng)估后，可在評(píng)審委員會(huì)推薦的預(yù)中標(biāo)供應(yīng)商名單中，遴選確定中標(biāo)排名非第一名的為中標(biāo)供應(yīng)商；明確評(píng)定分離實(shí)行目錄清單管理制度，為下步試點(diǎn)探索預(yù)留接口。質(zhì)量?jī)?yōu)先法雖然取得了重大進(jìn)步，但對(duì)于一些技術(shù)復(fù)雜或較為小眾的項(xiàng)目，仍然較難克服“一本標(biāo)書(shū)定勝負(fù)”的弊端。筆者建議，借鑒定價(jià)采優(yōu)等最新試點(diǎn)探索成果，注重質(zhì)量比測(cè)、官兵評(píng)價(jià)，全面實(shí)施評(píng)定分離，第一階段由采購(gòu)機(jī)構(gòu)“紙面”評(píng)優(yōu)，第二階段由采購(gòu)單位“現(xiàn)場(chǎng)”定優(yōu)，主要采取實(shí)物展示演示、技術(shù)檢驗(yàn)測(cè)試、官兵試用評(píng)價(jià)等方式，真正選出單位需要、官兵滿(mǎn)意的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品。

（作者單位：新疆軍區(qū)保障部采購(gòu)服務(wù)站）

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