政府“掌舵”市場“劃槳”

政府“掌舵”市場“劃槳”

——美國鳳凰城垃圾服務(wù)改革分析

本報記者 趙輝

如何用有限的財力提供最優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，是各國公共服務(wù)改革的核心命題之一。而國外的一些成功案例，無疑對破解這一命題提供了借鑒意義。華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院副教授孫春霞在美國訪學(xué)期間深入研究了鳳凰城公共服務(wù)改革的實踐，她以該市垃圾服務(wù)改革為例，向記者介紹了鳳凰城如何將公共部門引入合同招投標機制，從而不斷提高自身的行政效率和公共服務(wù)水平。

公私合營的改革模式

20世紀70年代末，為適應(yīng)嚴峻的經(jīng)濟形勢和高通脹率，美國聯(lián)邦政府對地方政府的最低收入及支出限度做出了嚴格規(guī)定。鑒于這一情況，美國亞利桑那州首府鳳凰城的一些私營公司向市議會承諾，如果其獲得某項公共服務(wù)供給合同，將會有效節(jié)約成本。鳳凰城管理者則認為，與其將公共服務(wù)完全承包出去，還不如將公共部門和私營部門同時拉入公平競爭的舞臺，從成本節(jié)約及供給效率等因素來選擇合同承包商。這一舉措拉開了鳳凰城30多年公共服務(wù)改革的大幕。

在這場改革的核心便是“公私合營”。正如美國“民營化大師”薩瓦斯所說：現(xiàn)代公私合作關(guān)系的主旨是改善政府作為服務(wù)提供者的績效。這包括打破不必要的政府壟斷，在自來水供應(yīng)、街道清掃、垃圾收集處理、公園和樹木維護等公共服務(wù)供給中引進競爭。

1979年，鳳凰城政府公共工程局發(fā)起了居民生活垃圾回收的競標活動，將整個城市分成3個區(qū)，并將每一區(qū)都投入到競爭市場中，由私營企業(yè)和城市公共機構(gòu)進行競爭。最后的結(jié)果是，由合同承包商和公共機構(gòu)共同承接的垃圾回收項目在15年后成本降低了38%，每噸垃圾的回收成本從67.88美元降到41.96美元。

在1979—1994年間鳳凰城先后將救護車服務(wù)、收款服務(wù)、數(shù)據(jù)登記、燃料供應(yīng)、設(shè)備維護、垃圾掩埋處理、景區(qū)維護、公共防衛(wèi)、垃圾回收、老人公寓、街道修理、街道清潔、水表修理等13項市政服務(wù)通過56項合同外包出去，其中有34個合同是與私營供應(yīng)商簽訂的，其余的22個合同則保留在城市公共部門中，總計節(jié)約3000萬美元。

事實證明，采用先進的管理理念，建立以市民為導(dǎo)向的服務(wù)體系，在行政機構(gòu)中引入競爭機制，實現(xiàn)公共服務(wù)供給主體的多元化，公共部門和私營部門在公共服務(wù)供給方面充分發(fā)揮各自所長，實現(xiàn)互補和雙贏，不僅提高了服務(wù)供給的效率和質(zhì)量，還提高了市民滿意度，為鳳凰城的快速茁壯成長奠定了堅實基礎(chǔ)。

監(jiān)控環(huán)節(jié)至關(guān)重要

鳳凰城政府采購公共服務(wù)的競爭過程是如何進行的？第一步由政府相關(guān)部門確定改進目標。第二步確定服務(wù)和相關(guān)成本。第三步由財政部門的材料管理部負責(zé)準備標書的準備工作。第四步是對城市成本提案的公證。第五步公開標書和城市成本提案，來自運營部門、會計部門、預(yù)算部門以及政府負責(zé)人組成的評估委員會對相關(guān)內(nèi)容進行考察。比如，在光學(xué)字符讀出器服務(wù)的競標中，原本最低的標書是市政部門提供的，但是，次低標書就是銀行遞出的，雙方在成本上差別不大。最后評估委員會可能就會選擇銀行而不是市政部門來提供這項服務(wù)，原因是委員會認為銀行方面能夠進行技術(shù)上的改革。最終，市長和市議會采納了評估委員會的推薦。第六步合同授予。第七步是控制與監(jiān)督。如果是私營部門中標，運營部門就負責(zé)對合同的控制，如果是公共部門中標，就要監(jiān)督它的服務(wù)供給情況。最后一步就是對服務(wù)實踐的審查和報告。這個階段由審計部門執(zhí)行，對于競標程序的可信度來說尤其重要。審查要在運營開始后的12個月內(nèi)完成。

“成本是非常重要的考慮因素，但服務(wù)水平也同樣重要。審計部門每年都會編寫一個報告，提供在競爭過程中所完成的實際成本縮減和期望值之間的比較。對于報告提供的績效和結(jié)果的內(nèi)容，可以作為競標過程中的歷史記錄，同時這也是一個對采取競爭模式的考核和評估。”孫春霞在接受記者采訪時表示，在整個運作程序中，監(jiān)控是最為重要的環(huán)節(jié)。政府通過制定標準或依據(jù)合同規(guī)定，對由私營部門和非政府組織提供的服務(wù)效果和質(zhì)量進行全程監(jiān)管，并通過實時反饋進行調(diào)整和更改，從另一個角度而言也避免了以往由政府自身提供服務(wù)并實施監(jiān)督可能造成的種種弊端。

然而公私部門之間的競爭也存在著一定的局限性。孫春霞在研究中發(fā)現(xiàn)，無論是否通過競爭，合同中都會包含低效因素。“比如必須要購買美國國產(chǎn)設(shè)備、聘用弱勢群體等。這些要求會滲入到政府與私營企業(yè)的合同。為了贏得合同，公司不得不同意購買美國產(chǎn)品或支付所要求的薪水。雖然這些規(guī)則出發(fā)點是良好的，但為了滿足某些特殊的利益需求，的確造成了一定程度的資源分流。然而，這也恰恰體現(xiàn)了政府采購制度所特有的政策功能。

此外，鳳凰城政府在居民垃圾回收服務(wù)的合同競爭過程中對私營承包商設(shè)置了一系列的門檻。“但公共服務(wù)的供給者是‘公’還是‘私’并不是最重要的，重要的是是否存在競爭。”孫春霞說。